“油价问题”的法律规制
——以产业法与竞争法的功能组合为核心
冯辉
【摘要】“油价问题”并非简单的价格管制，牵涉到产业、竞争等诸多体制性因素，其背后折射出产业法与竞争法之间的断裂。以产业法与竞争法的功能组合为核心规制油价，一方面应侧重于竞争法的角度推进《
反垄断法》配套规范的制定和实施，并从公共政策的高度、超越具体执法机关以有效规制垄断性油企的限制竞争行为；另一方面应侧重于产业法角度打破既有垄断结构以实现局部充分竞争，并辅之以金融市场的基础建设及垄断性油企的公司治理，从而构建由石油储备机制、市场化的企业竞争机制和石油期货机制构成的油价形成系统。
【关键词】油价问题；法律规制；产业法；竞争法；功能组合
【全文】
一、问题及其意义
“油价”作为一个问题，并非始自当下，但其引发强烈的社会关注，却主要源于近年来国内油价的“始终坚挺”以及“只涨不跌”，以至于媒体和民众将2009年开始实行的成品油定价新机制讽刺为“以市场的名义实施大幅涨价”（注：据媒体报道，自2009年发改委颁布《石油价格管理办法（试行）》以来，尽管该《办法》规定“当国际市场原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时可相应调整国内成品油价格”，但以该《办法》规定的国内油价调整参考基准之一的布伦特油价为标准———2008年9月24日为102．45美元/桶、2011年2月17日为102．59美元/桶、2011年8月9日为102．57美元/桶，而上述三个时点国内93#汽油价格均价分别为7750元/吨、8681元/吨、9306元/吨；柴油均价分别为7300元/吨、8069元/吨和8307元/吨。易言之，3年前和3年后的国际油价同为102美元/桶，而3年间国内成品油价格却每吨大涨千余元。参见姜雷：《高油价的“宠儿”，中石油或独大》，《经济观察报》2011年4月9日，04版。当然，就绝对数值而言，油价的下跌也是现实存在的，但相比上涨的次数和幅度而言，下跌显得过于微弱。据媒体统计，从2008年6月20日至2010年6月1日，油价共上涨7次，下跌5次，但涨价总额超过下跌总额共1710元。参见王云：《发改委油价政策被质疑，全球齐跌中国独涨》，《广州日报》2010年8月16日，02版。）。石油本身具有战略物资和日常消费品的双重属性，作为战略物资，政府依《价格法》具有合法的干预权；但作为日常消费品，长期以来居高不下的油价伴随着工业化时代的发展带来的消费需求激增，日益成为民众承受的一种实实在在的负担。社会对油价问题的关注，也已经从最初对涨与跌的不满转化为对更具实质意义的价格形成机制的强烈质疑。除此以外，对中石油、中石化和中海油等垄断性国有油企巨头的批判也成为近年来舆论和民意的焦点，在行政垄断“做大”国有巨头而民众却承受了油价压力的客观现实下，垄断性油企迭出不穷的丑闻无疑将油价问题变得更感性，亦更复杂（注：比如中石油、中石化近年来频频发生“巨额福利”、“天价酒”、“董事长被双规”等负面新闻，严重冲击公司形象，引发巨大的民意愤慨，同时也显著增加了合理规制“油价问题”的难度。）。可见，油价问题已经超出了简单的价格涨跌，而是糅合了价格形成机制、垄断性国有企业等产业、竞争等体制性因素而演化成经济与社会改革实践中的重要命题。这恰好与理论分析的视角不谋而合，经济和社会改革的规则治理素来是经济法理论研究的宗旨，本文试图以产业法与竞争法的功能组合为核心，对“油价问题的法律规制”做一番探讨，以期检验和发展经济法理论的解释力，并求教于方家。
二、“油价问题”背后的法律困境：产业法与竞争法的断裂
（一）产业法与竞争法关系的界定
产业法也称为“产业政策法”，是“调整产业政策制定和实施过程中产生的经济关系的法律规范的总称”。[1]产业政策是政府对于国民经济的一种干预，这种干预的外延很广，包括“规划、引导、促进、扶持、限制等各方面的含义”。[1]产业政策法是推行产业政策的手段，但其价值则在于规范政府制定及实施产业政策的行为。[2]竞争法是“以规范经营行为，从而维护市场竞争为基本内容的法律规范的总称”，[3]在这个意义上，竞争法也可以等同于“竞争政策”，即“市场经济国家的一种经济政策，其目的是保护竞争，防止市场垄断”。[4]
从法律的原旨或目的来说，产业法是政府为了达到一定经济目的而对特定产业实行的一种干预，是国家意志在经济、产业领域的体现，通常表现为对特定领域实行保护、由国有企业或政府机构直接参与产业经营等，因而往往会产生垄断，即在特定的产业只允许个别国有企业进入，不对普通市场主体开放，这样就与竞争法产生了冲突。竞争法的原旨和目的就是最大程度地维护竞争、促进竞争，就此而言，竞争政策或竞争法，在立法的原旨上与产业政策法或产业法存在悖论。当然，产业法在世界各国都非常普遍，一国政府对本国的特定产业予以扶持、通过一定程度的垄断增强国际竞争力、参与国际市场竞争的情形屡见不鲜，这一点表现在反垄断法的许多“适用例外条款”之中，欧盟、美国以及日本均是如此。大体而言，各国处理产业法和竞争法之间冲突的方式可分为两种：一是以日本为代表的“倾斜型产业政策立法模式”，主要特点是“国家集中必要的资源、资金和技术力量，实现倾斜性投入和扶持，以加快本国主导产业的超常发展，力求以最小的成本、最快的速度，达到缩短同发达国家差距或增强国际竞争优势的目的”。[2]二是以美国为代表的“竞争型产业政策立法模式”，主要特点是“倾向于产业组织的法律调整，集中于调整竞争关系与防止垄断方面”，强调“充分发挥市场的作用，为各类产业创造一种公平竞争的政策环境，使产业结构的调整顺应市场需求结构发展的趋势，让企业在市场机制作用下自觉地进行生产要素的优化组合和更新换代，尽可能不采取强制性的行政手段”。[2]两种模式在价值取向、制度设置和方法选择上的差别显而易见，从代表性国家的经济实践来看，前者虽然在短期内取得了成效，但在长期利益上收效甚微，甚至产生了很大的负面影响。[5]
