我国“小产权房”纠纷调查分析与对策建议
高新峰
【摘要】目前，“小产权房”正在成为房地产业、新农村建设和“城中村”改造中棘手难题。本论文从“小产权房”法律问题入手，对“小产权房”存在现状进行调查，分析其成因，剖析其困境，并结合我国现实国情，对“小产权房”纠纷提出对策建议。
【关键词】“小产权房”；城乡二元体制；
物权法；无效合同
【全文】
前 言
“小产权房”并非法律概念，通常是指村集体组织或开发商出售建筑在集体土地上不能流转的房屋，并且不能取得国家颁发的正式产权证。近几年，农村尤其是城乡结合部房屋大幅增值，受利益驱动等多种因素，“小产权房”引发愈来愈多的各种类型的纠纷，从一定程度上影响了社会稳定发展。为此，笔者通过调研进一步深入分析“小产权房”纠纷的特征、成因及防范对策。
一、“小产权房”法律问题探析
（一）“小产权房”分类及相关法律政策
1.与其它形式产权房区别。“小产权房”与商品房、经济适用房、限价房、廉租房、公有住房、“无产权房”等房屋，在产生原因、产权性质、使用范围上有本质区别，其流转而产生纠纷也应区别对待。“小产权房”不同于农民私有合法房屋，更不同于新农村建设修建专供安置村民居住房屋，此两种为合法建筑并拥有合法产权，但不得任意流转[1]。此类房屋与违法利用农用地（如耕地、林地等）所建设房屋具有本质不同，前者符合规划（包括城市建设总体用地规划和控制性规划，或者根据城市总体规划可以补办建设手续），后者则是违法占地违法建筑，谈不上房屋产权问题，因此不属于“小产权房”。
2.“小产权房”的分类。第一类“小产权房”：占用集体用地或耕地违法建设，将农民集体用地使用权流转，用于商品住宅开发违法建筑。第二类“小产权房”：在政府划拨或出让土地上，不按规划功能开发或使用，并将限制销售房屋直接在市场上销售，具有产权纠纷隐患不完全产权房。第三类“小产权房”：在军队享有使用权土地上进行商品房开发，之后卖给军人以外地方居民，俗称“军产房”[2]。
3.相关法律政策。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第6条和《中华人民共和国土地管理法》第63条规定，仅国家所有土地才能用于房地产开发，农村集体所有土地不能直接用于商品房开发建设。仅通过国家相关部门补偿征收后，变集体所有土地为国家所有土地，才能出让给有资质房地产开发企业进行开发。国务院办公厅在2008年1月11日下发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策通知》曾针对“小产权房”问题作出批示，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。2011年11月，《关于农村集体土地确权登记发证若干意见》政策发布，明确指出“小产权房”不得登记发证。2012年2月，国土部发言人表示将于2012年试点清理“小产权房”。
（二）“小产权房”引发纠纷特征
1.从受理案件数来看，据开封两级法院统计数据表明：2009年开封两级法院共立案受理由“小产权房”引发相关纠纷案件172件；2010年共立案受理355件；2011年共立案受理此类案件419件。上述数字表明，“小产权房”建设不仅未随着政府禁令销声匿迹，反而愈演愈烈，持续呈上升态势。
2.从诉讼类型来看，主要包括房屋买卖合同纠纷、土地使用权转让合同纠纷、房屋拆迁纠纷、建设工程施工合同纠纷等。2009年以来受理此类案件946件，其中房屋买卖合同纠纷86件，占9%；房屋拆迁纠纷436件，占46%；建设工程施工合同纠纷367件，占38.7%;土地使用权转让合同纠纷36件，占3.8%；其他121件，占12.7%。
3.从审理结果来看，因“小产权房”开发引发相关纠纷案件判决率呈下降趋势，而调解、撤诉率却呈上升趋势。2009年结案128件，判决24件，占18.7%，调解22件占17.1%，撤诉79件，占61.7%。2010年结案317件，判决26件，占8.2%，调解73件，占23%，撤诉216件，占68.1%。2011年结案336件，判决19件，占5.6%，调解80件，占23.8%，撤诉237件，占70.6%。上述案件平均审理期限3个半月。
4.从诉讼主体和诉讼起因来看，购买“小产权房”主体多为低收入群众，尤其以下岗职工、外来务工人员为主。且此类案件买卖双方基本上都履行了合同义务，出卖人交付住房，购房人入住并给付了房款。诉讼起因多缘于土地增值以及土地征用、房屋拆迁等因素，房后迁补偿价格高于原房屋买卖价格，出卖人受利益驱动而起诉。
（二）“小产权房”存在的弊端及困境
实践中，“小产权房”存在诸多弊端，笔者认为困境主要有个四方面：
1.影响社会诚信。根据《中华人民共和国合同法》规定，法院不能适用商品房买卖法律规定及司法解释处理涉及“小产权房”的案件，购房人权益很难得到维护。同时，由于购买“小产权房”买卖合同是无效，因此根据法律规定购房人只能要求出售方退还购房款并按银行同期贷款利率支付利息等，但根据目前已审结案件来看，由于“小产权房”不受法律认可，也不能在房管部门备案，根本不在政府机构监管范围内，因此即使出售方违约，由于合同无效，购买人要求赔偿损失诉讼请求也将无法得到满足。在使用房屋过程中，如果遇到房屋质量问题、公共设施维护等问题，购房者救济途径非常有限。出售方违背诚实信用原则，但法院的判决对于制止违信行为无丝毫意义可言[2]。
2.社会资源浪费。违法用地和违法建设一般都是恶意行为，并且主观意图在于为谋取非法利益进而损害了国家权益。在法律上讲，大多都违法了国家强制性规定，即主要表现为违反了“土地利用总体规划”，又无法补办用地或建设手续。 在一定程度上，“小产权房”虽然解决了城镇中低收入阶层居住需求，但“小产权房”不受法律保护且多采取强拆方式。强拆“小产权房”不仅是对社会财富巨大浪费，而且很可能激化社会矛盾，甚至影响社会稳定[3]。
