其次，在“控制”的解释上，我国对“控制”采取控股股东的标准解释，显然没有美国的国家安全审查制度对“控制”解释得严格。从美国对“控制”的解释来看，美国没有采用持股数量标准，而是采用具有主导性的投票权、代理投票等多种方法来判断外国投资者可能造成的具有控制作用的影响。笔者认为，我国的安全审查通知所规定的单纯采用持股数量或表决权来判断是否构成控制容易遗漏通过合同或协同行为等造成控制的情形，因此也应对通过其他方式造成控制的情形加以规定。美国的国家安全审查制度对何为重要事件进行了不完全列举，我国的安全审查通知只是简单规定对“股东会或股东大会、董事会的决议”造成的重大影响，在这一点来看，我国的安全审查通知规定的可以施加影响形成控制的范围更广。我国的这种规定方法一方面有利于保护我国的国家安全，另一方面也给审查机关留下了很大的自由裁量空间。商务部于2011年8月发布的《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》（以下称为《商务部规定》）就对这一问题进行了补充性规定，即“对于外国投资者并购境内企业，应从交易的实质内容和实际影响来判断并购交易是否属于并购安全审查的范围；外国投资者不得以任何方式实质规避并购安全审查，包括但不限于代持、信托、多层次再投资、租赁、贷款、协议控制、境外交易等方式。”这一补充规定与美国判断何为“控制”的方法相似，是一个非常大的进步。
三、国家安全审查的考量因素
一般来讲，在对审查对象进行审查时，应有一定的审查标准，但是由于国家安全概念的不确定性，我国和美国的国家安全审查制度都没有对审查标准作出具体规定。美国的国家安全审查制度在涉及到审查标准的问题时，列举出了11项应该考虑的因素；我国的安全审查通知规定了审查的内容。〔15〕本文试图从国家安全威胁的类型入手，对国家安全审查的考量因素进行分析。在国家安全审查过程中，并购方所属国与东道国之间的关系是不可忽略的一个因素，而正是这个因素使得外资并购国家安全审查的政治性意味比反垄断审查要强的多。政治性因素是一个完全不可控的因素。在各国的外资并购国家安全审查过程中都应该注意避免政治性因素对国家安全审查的过多干预，以免国家安全审查制度被国内的并购方竞争对手利用，增加政治投机的可能，使国家安全审查制度成为保护主义的工具。在中海油并购尤尼科案中，中海油的竞争对手雪佛龙的行为就难免让人怀疑其是不是对美国的国家安全审查机制进行了政治性的利用。中海油并购尤尼科本来是一次正常的商业行为。尤尼科只有40%的石油和天然气产量是产自于美国本土，并且尤尼科的石油只占美国民众所消费石油量的不到1%。也就说，美国民众有充足的石油供应商替代者来替代尤尼科；中海油的此次并购完全遵守美国的法律法规规定，并主动通知了CFIUS；从经济学的角度来说，中海油并购尤尼科后，也不可能千里迢迢将墨西哥湾产的石油运往中国，因为成本太高，中国完全可以省下这笔成本来购买其周边供应的石油。但是，正是这样一个从经济学的角度看来完全正常的商业行为由于该国民众对于中国的敏感而在巨大的政治压力下失败了。虽然该案是个案，但是如果此类的案件过多，则会对一国的对外开放政策和经济发展造成影响，因此，我国的国家安全审查制度应注意尽量降低政治因素的影响。
