非政府组织的行政法定位
杨向东
【摘要】非政府组织是我国社会主义市场经济与政治文明发展的必然产物，要正确培育和引导非政府组织，需要从行政法角度进行新的界定，并进一步规范非政府组织与政府的关系，发挥其社会功能，服务于公共服务建设。
【关键词】非政府组织；授权；自治性
【全文】
我国自20世纪90年代以来，作为政治文明的行动者和推动者—非政府组织（Non-GovernmentOrganization,简称NGO）迅速兴起，在国际和国内舞台上扮演日益重要的角色。随着公共行政的推进，非政府组织参与国际关系、国内事务的领域和范围逐步扩大，并产生积极影响。尤其十七大以来，政府体制改革的落实，意味着越来越多的非政府组织将分享权力，这对于我国的政治文明的建设将具有重要的作用。
一、非政府组织的行政法界定
非政府组织有国际和国内之分，但由于“非政府组织”概念模糊，实践之中，人们往往将非政府组织与非营利性组织（NPO）、市民社会组织（CSO）、私有组织（private organizations）等一些术语混用，表述不一。例如，梁西教授将（国际）非政府组织定义为“一种由个人或团体基于一定社会宗旨以非官方协议成立的跨越民间的联合体”{1}。 H. K. Rechenberg认为：“非政府组织是指不是由政府或者根据政府之间的协议建立的私人组织，这种私人组织能够在国际事务中以它们的活动起到一定的作用。非政府组织的成员可以是个人、机构或企业，它们拥有独立的投票权。”{2}最权威的定义属联合国经社理事会1996年《联合国与非政府组织咨商关系决议》规定：非政府组织是指符合联合国宪章精神的各种非政府组织，无论其是国家的、地方的、区域的或者是国际层面的，这些组织应该设有总部并配有行政人员，应有民主章程、代议机构、责任机制和对外能力{3}。除此之外，很多国际组织对于非政府组织的界定均不同，这些定义集中概况了非政府组织的一些特性。即它们是合法的、非政府的、非赢利的、非党派性质的、非成员组织的、实行自主管理的民间志愿性的社会中介组织，致力于解决各种社会性问题，因此均采用了广义的概念对非政府组织进行界定。
对于国内的非政府组织之界定，我国行政法学界也出现了不同的概念分歧。一般将其称为非政府组织、准政府组织、第三部门等。应松年教授对于非政府组织的分类为社会团体、民办非企业单位、行业组织三类{4}。近年来行政法学上也出现了采用社会行政主体进行界定。例如，有的学者指出非政府组织可分为社会团体、行业组织和民办非企业单位、事业单位。也有的学者进一步指出，我国绝大多数非政府组织的产生都与政府自上而下推行的改革有关，有必要区分两种类型的非政府组织，即“自上而下的非政府组织”和“自下而上的非政府组织”[1]。王名教授认为，非政府组织分为会员制组织和非会员制组织{5}。事实上，非政府组织是“小政府、大社会”的写照，政府主要负责的是国家发展的宏观管理，而非政府组织则扮演着组织者和运作者的角色。政府和非政府组织并不对立，也不孤立，非政府组织对于政府的管理起到了辅助作用。因此，一般认为非政府组织与社会、政府具有“铁三角”关系，可以起到润滑剂的功效，维持三者间的平衡，并承担了很多的社会事务，促进社会稳定。尤其服务型政府的建立，非政府组织将越具有独立性和引导性，从政府政策的制定到执行，将从权威体制下的“官僚式”转向“市场式”，从而保障一个政府在坚持市场理念的同时，推动行政组织和参与决策的民主化。
