但以政府权界广狭为天演自然之事，视其国所处天时地势民质何如。当其应广，使为之狭，其国不安，当其应狭，而为之广，其民将怨。必待政权广狭，与其时世相得，而后不倾。此皆势所必至，理有固然。……自政府既立，此患乃轻，其众因以不散。虽然，政府立矣，而物竞天择之行，常有以渐变其形式，治权广狭，随世不同。夫言治权广狭，反观之即无异言自由之多寡也。是故欲以自由多寡分别国家者，不必争政府权限应立何处，但取事实已见者言之足矣{5}1290-1291。
四、宪法与舆论政治
如何使政府成为对民众负责的“有责任政府”呢？在严复看来，这对于中国之立宪事而言是一个“图穷而匕首见”的问题，也是《政治讲义》第八会的“结穴问题”。他指出：“近者吾国国家，方议立宪，立宪非他，即是众治。众治则不得不用从众代表一制，凡此皆相因而生，无由解免。”所以，设议院代表众意仍然是问题的关键。于是，在文章的结尾处，严复提出了“政治学最紧要之公例”：以议院为测视舆论民情的常设机关。
然则专制、立宪二者，其为群下所拥戴既同，而二者不同安在？应之曰：舆论者，拥戴之情之所由宣也。专制之政府，无以为宣达测视舆论之机关，而立宪之政府有之。一令之行，一官之立，舆情之向背，不独显然可见也，而多寡之数，亦至著明。其向背与多寡，皆于议员之出占投票而得之。此谓舆情向背多寡，有议院以为宣达测视之机关者，即无异言国民得此，而有其建立维持破坏政府之机关也{5}1314。
针对“代表制”的问题，严复创立了一个新的概念—“扶治”，他认为“一国之中，不仅治人、治于人两方面而止，而常有扶持政府者为之居间，成三方面：治者、扶者、受治。”同时，“既能扶之，斯能倾之，亦能造之。是故扶持政府之权力，即建造政府之权力，破坏政府之权力也。”{5}1314在严复看来，“扶治”才是议院作为舆论机关在政治上的最大功用。严复认为，“无论何等国家，其中皆有此建立维持破坏（政府）之权力”，如果没有一个机关来行此功能的话，如严复所说：“政府所倚其扶立拥戴以为存者，乃今不欲扶立拥戴之。然坐无机关，此变未由宣达；而居上之人，亦坐无此机关，未由测验。”{5}1314在这种情况下会有什么后果呢？严复认为是“革命也！此革命而乱者，皆坐无以为宣达测验舆论之机关耳，皆坐无国会议院耳。”{5}1314因此，如果说严复笔下的议院是某种意义上的“民本思想制度化”，那么，以议院为紧要机关的立宪政治也有这样的中国式根源，这或许是我们理解严复宪法观的一个基本前提。
严复对议院的理解对当时大多数主张君主立宪的士大夫都有内在的影响，而且这种独特的观念一直延续到辛亥革命前夕，甚至有人提出“舆论政治”的概念来解释立宪政治。如1910年刊载于《国风报》上的一篇署名为“长舆”的文章，题目是《立宪政治与舆论》，文中称清廷自1906年宣布仿行立宪以来，咨议局、咨政院次第成立，“国会之开即在旦夕。我国国民皆有参与政治之权，即皆负监督政府之责。我国数千年之独裁政治，固将一进而为舆论政治矣。”作为一个与“独裁政治”相对称的概念，“舆论政治”标志着立宪时代的到来，因为在议院的监督之下，“一切庶政无不取决于舆论”，所以，“立宪时代，舆论实政治之源泉”。值得注意的是，严复将判断舆论的标准解释为议员投票的“多寡之数”，这仍然是一个量化的标准，而《立宪政治与舆论》一文却指出，“有势力之舆论非必即有价值之舆论”，舆论之所以伟大，并不是因为它能够代表众意，实现“众治”。那么，什么样的舆论才能形成所谓的“舆论政治”并与立宪政治相匹配呢？在作者看来，要以民智、民德的高下来判断舆论，并且这种民智、民德仍然是在中国传统的公私观念中被观照的：
