然而，这一综合性的消费者定义的范围仅限于第5章第1节（“As used in this subtitle……”），亦即关于消费者个人信息保护的有关规定。不仅如此，第5章第1节还要求联邦银行业监管机构、全国信用社管理局、财政部、证券交易委员会和联邦贸易委员会分别制定必要的实施细则，适用于各自监管之下的金融机构。[28] 显然，《金融服务现代化法》并未试图构建大一统的金融消费者概念并据此设计相关制度。 2010年7月通过的《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》（以下简称《多弗法》）延续了这一传统。[29] 该法第10章（“消费者金融保护局”）规定在美国联邦储备系统内设立消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Bureau, CFPB），[30] 负责根据联邦消费者金融法对兜售或者提供消费者金融产品或服务的行为进行监管。其对于“消费者金融产品或服务”（consumer financial product or service）和“联邦消费者金融法”（federal consumer financial law）的界定，比《金融服务现代化法》更为清晰和直观地反映了消费者与银行业之间的对应关系。《多弗法》没有在消费者这一概念本身上花费太多笔墨，只是简单地将之界定为个人或者代表个人行事的代理人、受托人或代表人，[31] 转而通过对消费者金融产品或服务和联邦消费者金融法的详细规定，确定了金融消费者的范围。根据该法，所谓“消费者金融产品或服务”是指向消费者兜售或提供的，主要供其出于个人、家庭或家用目的而使用的以下产品或服务：（1）提供信贷和偿付贷款；（2）提供或居间安排在功能上相当于租购融资的动产或不动产租赁；（3）提供房地产结算服务；（4）吸收存款、转移或交换资金，或者以其他方式保管消费者所使用的资金或任何金融工具；（5）出售、提供或发行储值或支付工具；（6）提供支票兑现、托收或担保服务；（7）向消费者提供支付或其他财务数据处理产品；（8） 提供财务咨询服务，但不包括由受证券交易委员会监管的主体提供的与证券有关的服务；（9）收集、分析、维护或提供消费记录信息或其他账户信息；（10）追收与任何消费者金融产品或服务有关的欠债。[32] 进而，所谓“联邦消费者金融法”是指：（1）《多弗法》第10章（可单独称为《2010年消费者金融保护法》）；（2）《多弗法》第1002（12）条所列举的10余部法律，即所谓“列明的消费者法律”（enumerated consumer laws）；[33]（3）根据《多弗法》第10章第6节和第8节，执法权从美联储、货币监理署、储贷协会监理署和联邦存款保险公司等机构转移给CFPB的那些法律；（4）CFPB根据上述法律制定和发布的任何规则和命令。[34] 不难看出，这里所说的消费者金融产品或服务基本上都属于银行业务，而联邦消费者金融法也基本上是与银行业务有关的法律法规。换言之，基于《多弗法》的规定，“金融消费者”基本上是“银行业消费者”的同义词。[35] 由此也不难理解，CFPB何以在中央银行系统内设立。
三 金融消费者与投资者的关系
从本文第一部分的讨论中可以看出，如何处理金融消费者与投资者这两个概念之间的关系，是确立金融消费者的适当概念和范围的关键点之一。作为证券法上的重要概念，投资者概念的形成和确立要远早于金融消费者。作为现代证券法奠基之作的美国1933年《证券法》和1934年《证券交易法》就将投资者保护作为基本宗旨，并构建起以信息披露为核心的投资者保护制度。相比之下，世界范围内的消费者运动萌芽于20世纪30年代后期，勃兴于20世纪50年代，到20世纪60年代才形成消费者权利的概念。[36] 而金融消费者概念从理论探讨走向立法实践，更是20世纪末21世纪初的事情。实际上，在传统的分业经营背景下，与证券投资者相提并论的概念是银行存款人和保险投保人；随着金融创新和混业经营的发展，金融产品和服务不断细分并日益交叉，存款人和投保人这样的称谓已不足以全面涵盖银行和保险机构的客户，这才给了金融消费者概念以用武之地。另一方面，投资者一词由于其固有的概括性和包容性，仍能较好地适用于整个资本市场，从而形成金融消费者与投资者概念并存的局面。英国《金融服务与市场法》和美国《多弗法》对于二者之间的关系采取了不同的处理方式，从中同样可以看出综合监管与分业监管体制的深刻影响。《金融服务与市场法》没有对投资者进行界定，但从其对“投资”的描述和列举中，可以大致确定投资者的基本概念和范围。该法第22条规定，投资包括任何资产、权利或利益。《受监管活动指令》进一步规定，投资包括存款、电子货币、保险合同下的权利、股份、创设或者承认债务的工具、政府和公共证券、代表特定证券的凭证、集合投资计划单位、个人年金计划下的权利、期权、期货、差价合约、受监管抵押贷款合同下的权利等。不难看出，这里所说的投资已然超出证券领域，基本上成为金融产品的同义词。相应地，投资者这一概念也就超出了传统的证券投资者或资本市场投资者的范围，而扩展成为金融投资者，亦即各类金融产品的购买者和使用者的统称。这也能够解释第22条为何将金融活动（受监管活动）定义为与投资有关的活动。可以说，《金融服务与市场法》是用大一统的投资者概念，来与同样是大一统的金融消费者概念在行业覆盖范围上实现对接。但在主体资质方面，由于FSA规定消费者必须是自然人且具有非营业性，因此机构投资者和以投资为业的专业/职业投资者就被排除在金融消费者范围之外。这样，金融消费者在一定程度上成为投资者的下位概念，或者说构成消费者与投资者的交集。[37] 而在这种一体化关系的背后，是经过跨行业整合的监管机构、统一的监管规则以及单一的金融服务赔偿计划。尽管如此，《金融服务与市场法》仍然强调，FCA在确定何种程度的消费者保护为适当时，必须考虑到不同种类的投资或交易所包含的程度不等的风险，以及不同消费者所拥有的程度不等的经验和知识。[38] 换言之，大一统的金融消费者/投资者概念，并不妨碍监管者基于可能的行业差别、产品差别和个体差别，对消费者/投资者做进一步细分，提供不同力度的保护。
