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中央与地方关系结构改革三题

  

  (三)恢复和建立大区管理制度的可行性


  

  第一,大区管理体制具有丰富的历史传统、经验和基础。从古代史上来说,历朝历代所实行的类似于大区管理体制的跨区域管理制度为当前大区管理制度的建立提供了丰富的借鉴资源。从共和国史上而言,建国初的大区制虽然昙花一现,但是在社会主义制度下进行跨区域管理的成败得失方面则具有充分的借鉴价值。毋庸置疑,大区管理制度的建立过程中吸取了大量的早期大区制的实践模式,从大区的划分到统一管理的制度,无一不具有明显的借鉴色彩。因此,大区管理制度的实践将建立在丰富的历史传统、经验和基础之上,这无疑极大降低了制度论证、构建和实施过程中的难度。


  

  第二,大区管理制度的设计决定了它能够很好地解决集权与分权之间的矛盾,成为我国中央与地方关系和谐发展的助推器。如前文所分析的,目前市场经济的发展的迫切需求是地方政府能够作为一类具有充分行为能力的主体、以极高的积极性投入到纷繁复杂的市场活动之中,即对于“分权”具有迫切要求;与此同时,为了防止地方保护主义对与经济资源和市场要素的自由流通,又需要中央具有强大的宏观调控能力,即对于“集权”也具有同样迫切的需求。这种颇具矛盾性的要求迫使我国在面对中央与地方关系权力往复的恶性循环时必须建构一种切实有效的制度,以便在打破权力收放恶性循环的同时,对于市场经济发展的矛盾需求给予正面、积极的回应和满足。对于应运而生的大区管理制度而言,现实的强烈需要本身就是其得以建立、健全乃至迅猛发展的巨大动力。


  

  第三,建立大区管理体制不会对既有制度产生过大的冲击,从而将改革成本控制在能够接受的范围之内。从静态成本和动态成本二元划分的角度来看,在建立大区管理制的问题上,前者主要指机构调整、立法等导致的效率消解和社会经济负担的增加;后者则主要是指大区管理制的建立对既有制度的冲击、新旧制度的平稳过渡、社会各方面的接受过程等。目前看来,建立大区管理里体制对既有制度的修改主要体现在如下方面。其一,中央机关的序列调整,增设七个大区地方事务部,统一由国务院领导。也可以由该七个地方事务部联合产生本序列的常设议事协调机构,主要负责七部门日常的沟通、协调等事务。其二,制定相关立法,明确大区地方事务部的法律地位和职责。鉴于中央与地方关系法治化的宏观要求,可以将这部分规范融入到统一的《中央与地方关系法》中,既节约立法资源,又有效避免了过度分散立法带来的法律体系的繁杂与紊乱。其三,省级地方政府的权限变动。目前省部平级的体制难以确保大区管理制度所要求的“地方事务部具有超然于省级地方政府之上的政治和法律地位”的条件。进路有二,一是收回省级政府的部分权力,但这显然不符合经济发展的规律;二是将省级政府的部分权力进一步下放,产生“虚省”的效果。后一种进路显然更为科学。综上,虽然会产生一定的改革成本,但一方面这些成本的支出具有坚实的理由支撑;另一方面,相对于我国近年来实施的其他政治体制改革而言,建立大区管理制度的成本规模也具有比较的优势。因此,建立大区管理体制对既有制度产生的冲击及其改革成本都是能够接受的。



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