总的来说，从1978年至《行政复议条例》颁布这一时期，行政复议的立法技术日趋成熟，有关法律、法规之间也比较衔接和协调，但是由于缺乏一部行政复议基本法，行政复议制度可操作性差，行政复议案件还不多，行政复议制度不健全，行政复议功能定位缺失。
（二）1990年12月24日—1997年4月29日：行政复议制度的系统化、规范化—《行政复议条例》作为实施《行政诉讼法》的配套制度
为了配合《行政诉讼法》的实施，国务院于1990年10月24日颁布了《行政复议条例》，自1991年1月1日开始实行，改变了行政复议分散立法的状态，在行政法规的层面上实现了行政复议制度的系统化，行政复议的准司法功能特性已被认识和接受，行政复议制度开始向大一统方向迈进。1994年10月9日，国务院对《行政复议条例》进行了局部修改，一方面，将行政机关对土地、矿产、森林等资源所有权或者使用权归属的处理决定纳入了行政复议的范围；另一方面，对县级以上的地方各级人民政府工作部门具体行政行为不服申请的复议，由上一级主管部门管辖改为由本级人民政府或者上一级主管部门管辖，法律、法规另有规定的除外。从实践中看，由于《行政复议条例》的促进，这一时期，行政复议案件大量增加，据统计，从1991年初到1997年底，全国共发生行政复议案件22万件。从行政机关作出的决定来看，维持原具体行政行为的约占50％，撤销的约占20％，变更的约占10％，以其他方式结案的约占20％，对监督行政机关依法行政、维护行政相对人的合法权益起了积极作用。
虽然《行政复议条例》向建立独立统一的行政复议制度迈出了重大一步，但是《行政复议条例》毕竟是《行政诉讼法》的配套制度，立法层次低，其效力低于法律，各种规定受诉讼制度的掣肘较多，独立性不足，不够完善，没有实现真正意义上的行政复议制度的大一统。这一缺陷在1993年后的行政复议实践中逐渐暴露出来。据统计，在《行政复议条例》实施初期，各地的行政复议案件数量大增，不少地方甚至超过了行政诉讼案件。但是，自1993年以后各地的行政复议案件就开始下降，在《行政复议法》颁布以前，再也没有达到《行政复议条例》实施初期的水平。内中原因，除了行政机关的法治意识和各种客观因素以外，行政复议制度的行政性过强，在制度设计上过于强调内部的自我监督，忽视纠纷的解决，忽视对相对人权益的保护无疑是最重要的因素。
