（二）信访机构设置混乱，缺乏统一的协调机构
当前，从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院、检察院及相应职能工作部门都有信访机构，可以说我国的信访工作机构空前复杂。信访机构并属于国家机关序列，没有严格意义上的隶属关系。从横向看，主要有政府、人大、法院和检察院四大块，各自处理职权范围内的信访事项；从纵向看，形成了中央、省（自治区、直辖市）、市（县）和乡镇四级架构。由于缺少权威性的统一归口管理及领导机构，信访机构之间缺少横向的联系与制约以及纵向的命令与服从，这样一个庞杂的信访工作机构很难有效运转。中央与地方、中央各部门以及地方各部门的信访机构间缺乏统一协调的机制，上下级信访机构之间缺乏强制约束，资源既不能共享，步调也不能一致。信访部门对其他各行政机关也没有明确的制约能力，这使得信访部门在处理来信来访时显得“力不从心”。而各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异，缺乏基本的强制约束力。这样一来，由于政府间职责交叉及信访事项产生原因极为复杂，致使信访事项管辖权混乱，导致信访事项受理及处理主体不明，经常使信访案件在不同层级机构间来回转办。 这就使上访案件的解决率低下变得不足为奇了。
（三）“信访”不“信法”的文化传统
我国具有深厚的司法行政化的历史文化传统。在我国历史上，司法依附于行政，两者密不可分。各级地方官员也是既管理行政事务，又管理司法事务。新中国成立后的法律传统与国家政权建设紧密相连，形成了政法不分，相互协作的局面。另外，司法行政化的一个副产品是民众普遍的清官情结的心理意识。在现阶段，我国正处在由传统农业社会向现代社会发展的转型期，由于这种过渡尚未完全实现，自然经济在很长的一段时间里仍然显示其生命力，同时，由于“政治文化是社会成员经过长期的心里积淀而成的一种心理定势，它不会随着生产方式的变更、旧的政治体制赖以存在的经济基础的瓦解而一下子全部消失，相反，它还会在人们的头脑中滞留相当长的一段时间。” 所以这种在封建社会积淀下来的清官情结，不可能随着经济基础的变化而迅速退出历史舞台，而是在很大程度上仍然会影响着人们的政治行为选择，强有力地抵制着人们法律意识地增强。“在民众的眼中，清官是可亲的，但他们却总在遥远的地方，只有上访才能找到，抽象地存在于人们的生活当中；而身边更多的是贪官污吏，是具体的存在。” 民众的清官情结和对不同层级政府信任程度的不同，决定了信访有其意识形态基础。同时，“青天情结又使下层民众普遍存在臣民意识：既惧怕权力，又想亲近权力。惧怕权力使人们远离权力，所以远离权力的工具—法律；又因为别人畏惧权力，又有亲近权力以威慑别人、规避法律的冲动，而信访就正好为这种矛盾心理提供了制度化渠道。” 中国的制度传统和国民文化意识使得相当一部分社会弱势群体将信访视为解决问题的渠道。
在当前信访活动中存在着的种种复杂现象就与民众心里遗留的这种“信访”不“信法”的意识有很大关系。有许多完全可以通过司法途径解决的案件，但是有的根本就没有通过司法途径解决或者有的刚刚进入司法程序却马上放弃司法途径而转到信访途径上来，有的甚至在通过司法途径解决的同时也利用信访途径解决。这些原本可以通过司法渠道解决的案件涌入信访渠道，给本来就非常拥挤的信访通道造成进一步的压力，影响信访通道功能的正常发挥。
当然，公民“信访”不“信法”在很大程度上也是因为我国社会的法制化程度不高，法律制度不完善，老百姓不相信法律，以及我国公民的法治意识不强，遇到问题和侵害想不到运用法律武器维护自己的权利。公民“信访”不“信法”既促使了“信访洪峰”的出现，也是导致涉法涉诉类信访案件存在的主要原因。
