论授益行政行为的撤销
——以《德国行政程序法》第 48 条规定为视角
李垒
【摘要】授益行政行为是指为相对人设定或确认权利或法律上重大利益的行政行为。关于授益行政行为的撤销，在《德国行政程序法》第 48 条有专门规定。该条将授益行政行为分为给付金钱或可分物的行政行为和非给付金钱或可分物的行政行为，对于给付金钱或可分物的行政行为之撤销采取存续保护，对于非给付金钱或可分物的行政行为之撤销采取财产保护。然而，《德国行政程序法》采取此种分类方式是否合理，值得怀疑。在撤销的时间效力方面，《德国行政程序法》第 48 条赋予行政机关自由裁量权，撤销效力既可溯及既往生效，也可面向将来生效，原则上由行政机关依受益人信赖保护状况而定
【关键词】授益行政行为；信赖保护；财产保护；存续保护；时间效力；撤销
【全文】
依德国行政法传统理论，违法行政行为因不符合依法行政原则的要求，得由行政机关随时依职权加以撤销，故有所谓的行政行为撤销自由原则。但若只是为满足依法行政原则，而无条件地容许行政机关任意行使其撤销权，将可能侵害相对人的信赖利益。对于负担行政行为的撤销，由于系免除相对人所受到的不利益，故原则上不会干涉其权益，得允许行政机关自行裁量决定是否撤销。然而，对于授益行政行为的撤销，情形却有所不同，因为此种行政行为系对相对人设定或确认权利，受益人享有因行政行为所授予的利益，并可能因信赖该行政行为的存续，而在财物上有所支配或在生活上有所调整因应。此时若行政机关遽然决定撤销该授益行政行为，并发生溯及既往效力，将使受益人蒙受重大的不利益。因此，对于授益行政行为的撤销，除须考虑依法行政原则外，对受益人信赖利益的保护也不容忽视。
信赖保护对授益行政行为撤销的限制主要表现在信赖保护方式的选择和撤销的时间效力等方面。鉴于我国目前理论上对授益行政行为撤销的研究尚不多见这一尴尬事实，[1]本文以《德国行政程序法》第48条规定为视角，简要论述德国在授益行政行为撤销方面的立法经验[2]以及该条规定在立法方面所存在的不足，以供我国学说和实务参考。
一、授益行政行为概念的界定
依《德国行政程序法》第48条第1款第2句，授益行政行为系指对相对人设定或确认权利或法律上重大利益的行政行为。[3]据此定义，授益行政行为具有以下重要特征。
第一，以权利或法律上利益作为授益行政行为的内容。就授益的内容而言，不仅仅指狭义上的公权利，所有法律上被保护的利益均包括在内。至于其他未被纳入法律规范保护领域内仅系纯粹事实上的利益，则被排除于授益行政行为内容之外。
第二，授益行政行为的方式包括设定和确认两种。德国行政程序法将授益行政行为分为设定和确认两种方式。设定行为就是形成某种授益性行政法律关系的行为；确认行为则指确认某种行政法律关系是否存在以及对相对人的法律地位或某种在法律上具有重要意义的事实予以认定的行为。
第三，权利或法律上利益必须直接由行政行为所创设。权利或法律上利益必须由行政机关在职权范围内作出的行政行为所创设，如果权利或法律上利益的创设者不是行政机关而是立法机关，那么，这种权利或法律上的利益就不能归属于授益行政行为。
第四，必须是外部行政行为，能够直接产生外部法律效果。内部行政行为如职务晋升、通报表扬、授予荣誉称号等不属此类。
