四是建立审判权运行保障机制,以维系“两权”的合理关系。像任何行政权一样,“审判管理权具有天然的扩张性,难免会介入和干预法官对案件的自由判断”;“而在实践中,面对审判管理权的过度的介入、侵蚀和干预,审判权并无主动对其形成有效反作用的能力”,因此审判管理权对审判权实际上是一种“单向关系”而非双向互动关系。[13]
要通过完善审判管理制度,合理调整“两权”关系,就必须以制度约束审判管理权,保证这一权力行使的谦抑克制,同时确立审判权行使的保障机制,并使其能“反制”审判管理权,从而改变“两权”之间的单向关系,实现两种权力的有效互动。其方式如:将审判权保障作为审判管理权运行状况的考核评查指标,并作为审判管理人员的奖惩依据,避免将加强审判管理过程作为行政权力单向强化的过程。[14]建立审判权运用的免责及追责限制制度,将审判责任追究限于较为严重的失职读职,同时规定在特定情况下,法官只要已尽必要的关注和谨慎义务,就不应当以客观上的错案后果追究法官责任;责任追究的程度应当与法官主观过错的程度相适应。再进一步,是逐步创造条件建立法官权利保障机制,保障法官的物质和政治待遇,使法官有正常的、制度化的晋升机制,同时保障法官的工作条件,使法官依法审判不致因行政领导的不满而导致其前途无望。这是解决审判权保障的长远而根本的措施。
(四)合理把握案件质量评查的方法及其数据运用
案件质量评查是针对案件,审判绩效考核是针对审判人员,二者具有相关性,是审判管理的两种重要形式。
就案件质量评查问题,最高人民法院曾于2008年1月公布实施了《人民法院案件质量评估工作的指导意见(试行)》,该意见构建了一个新的案件质量评估体系。体系将案件质量分为公正、效率和效果三个方面,并量化为33个指标、赋予其不同的权重,采用专门的数据收集和计算方法,得出案件质量的综合指数,以此来衡量案件质量的状况。2011年3月,在总结经验的基础上,最高人民法院下发了修订后的《关于开展案件质量评估工作的指导意见》,对已经试行3年的人民法院案件质量评估指标体系做了调整完善。这一质量评估体系,被认为是全国法院强化审判管理的重要“指挥棒”和评价案件审判执行工作的“体检表”,对全国法院审判工作产生了十分明显的激励、引导和监督管理效应。
笔者认为,案件质量评查作为审判管理的重要手段,其积极效用应当肯定,最高法院确定的基本做法应当继续坚持。但在实施上应当注意两点:其一,注意“个案评查”的科学性和效用范围。“个案评查”是质量评估中的一种方法,在实践中,这种评查有多种方式。如组织本院审判管理人员和法官进行个案抽查,或安排不同法院的法官进行跨院的交叉检查等。检查的内容包括案件程序和实体的各方面问题。但这种个案评查的方法无论在法理上还是在实践中都容易受到质疑。因为这种由本院的行政管理者或某些法官来评查其他法官办理的案件的做法,其可能的前提设定是法院的行政管理者和某些法官的地位和能力高于被评查的法官,这可能有悖于法官平等的司法组织原则。而且质量评查的评定方法与准确性也是可疑的。在没有经历过该案的法律程序、也不直接听审、甚至很难仔细阅卷的情况下,主要通过一般性地审查法律文书,或查阅部分案卷材料就可以确定案件办理的质量,容易打破审判的规律。这种做法通常只能发现案件审理和裁判中明显的法律、事实和程序错误以及文书错漏。如果将其作为确定特定个案办案质量的一般方式,则难免有悖规律,同时也容易引起办案法官的异议。