我国金融监管机构很早就认识到金融消费者保护的重要性,但其关注点大多局限于一般性倡导,并未在组织制度建设上具体落实。例如证监会时常通过风险提示、信息披露等栏目为消费者提供服务和支持,但这些资源的利用率似乎不高。[13]证监会的各类制度文件中基本不采“金融消费者”的表述,其标志性口号依然是“保护投资者利益”。保监会则通过保险消费者教育、学习活动实践简报等形式开展消费者保护活动,但从其《关于做好2009年保险消费者教育工作的通知》(保监厅发[2009]30号)内容来看,也仅仅是要求各保监局和保险公司确定一个保险消费者教育的单位负责人,同时指定一个责任部门和一名联系人。
一国是否设立专门的金融消费者保护机构取决于该国金融市场的发展情况、金融消费者的影响力以及决策者的认识。鉴于中国的实际情况,可供选择的方案除前述武汉市的工商与金融监管部门协作模式外,还可以考虑以下三种方案:
第一种是在各金融监管机构内设立专门的金融消费者保护部门,全面担负起各自金融行业领域内的消费者保护职能。待条件成熟后,再设立专门的、相对独立的金融消费者保护机构,全面统筹和协调金融消费者保护工作。专门机构中内设部门的数量和类型可根据具体情况借鉴加拿大的简约模式或美国的综合模式。
第二种是在消费者协会内部设立专门的金融消费者保护分支机构模式。该模式首先在2011年11月8日的山东廊坊试点。中国人民银行廊坊市中心支行牵头,与廊坊市消费者协会成立了“廊坊市消费者协会金融分会”,同时出台了《廊坊市金融消费者权益保护暂行办法》,加强对金融消费者合法权益的保护。与武汉模式相比,廊坊模式有了更明确的组织保障。
第三种是央行在全国多个地方开始试点建立的金融消费者保护中心,可以将其视为一种准专门管理模式。该模式的具体工作方法为:金融消费者保护中心在受理投诉后,对人民银行业务范围内的,如残币兑换、反假币、银行服务收费、信用卡消费、个人征信、金融信息保护等,直接予以处理;对不属于人民银行业务范围内的投诉,则转送到相关银行、保险公司、证券公司等,指导、督促其进行处理。[14]
2011年10月有媒体称,金融监管系统的“一行三会”将统一增设新的投资者保护机构。[15]随后,保监会的保险消费者权益保护局和证监会的投资者保护局于2011年底分别正式成立,[16]表明我国金融消费者保护体制选择了上述第一种方案,但由于缺乏明确的法律规则,不清楚该方案是否意味着工商部门不再行使金融消费者保护职能。
(二)对金融消费者保护进行专门立法
美国和加拿大都对包括管理机构及其职能在内的金融消费者保护问题进行了专门的立法。表面上看,金融消费者作为全体消费者中的一份子,其权益保护与一般的消费者权益保护仅有程度上的差异,并无法理上的不同,消费者权益保护的一般原理和规则大都适用于金融消费者,所以把金融消费者保护的制度建设纳入一般性的消费者保护制度似乎在情理之中。然而,前述金融消费者保护制度产生的背景和美国、加拿大的经验却表明综合统一的保护模式并不一定适合金融消费者。