2．使相对人信服功能。一个正当的行政行为不仅依赖于法律论据的品质，而且依赖于论证过程的结构，即相对人对行政过程的参与。行政机关在作出行政行为的过程中，通过听取行政相对人的意见，并向行政相对人明示其理由，说明其在作出行政行为时考虑了哪些因素，没有考虑哪些因素，对行政相对人提出的不同意见是如何考虑的，由此可以表明行政相对人的意见经过了行政机关的慎重考虑，公民的主体地位在行政活动中受到尊重。对于建立在说服与共识基础之上的行政行为，行政相对人会比较信服，也更易于接受对其不利的处分，使得纠纷解决机制前置，能够有效预防纷争产生。
3．作为司法审查基础的功能。行政行为的理由说明提供了司法审查的基础。法院在对行政行为的合法性进行审查时，是以行政机关作出该行为时的理由为基础进行审查，然后决定是否支持该行政行为。传统的司法审查制度是建立在裁量二元论基础之上的，即区分为法律问题与裁量问题，法院可以审查法律问题而不能审查裁量问题。但是随着行政法治的发展，法院对行政裁量权的态度发生了变化，认为裁量问题同样也应该接受司法审查。但是对于裁量问题，法院依然要尊重行政机关的首次判断权，尽量不以自己的判断代替行政机关的判断，但是会对行政判断的形成过程进行追查，一旦发现不符合法意的要素，即可以予以撤销。[3]而行政机关在作出行为时的理由说明恰恰能够为法院对行政机关的判断过程进行审查提供基础。此外，美国的司法审查制度传统上区分事实问题与法律问题，对于事实问题法院一般尊重行政机关的决定，不能用法院的意见代替行政机关的意见，而对于法律问题法院则拥有最终的解释权，可以用法院的解释代替行政机关的解释。[4]事实上，由于法律问题与事实问题之间的界限并不明确，而且，由于强制说明理由制度将司法审查的触角伸向了行政决定的形成过程，法律与事实的二分变得越来越模糊，只要行政行为形成过程中裁量权的行使逾越了合理的界限，即构成违法。
二、行政过程中的说明理由
（一）行政过程中的事实认定与说明理由
事实认定是理由说明的基础部分。行政案件中的事实必须经由行政机关调查以后方能予以认定，但是认定事实决非仅仅查明生活事实真相，而是必须在法律规范的视点下对特定生活事实进行筛选，使其与规范产生关联，必须符合规范，也就是说必须符合法律规范中的事实要件。[5]而这种对事实进行筛选的过程必须结合行政证据规则加以说明，让行政相对人明了在众多的生活事实中，行政机关何以选择其中某些事实而忽略了其他事实。
