论行政行为说明理由
——以行政过程为视角
赵银翠
【摘要】行政行为说明理由制度提高了行政机关的政治责任，强化了对行政权的司法审查，使得司法审查从对行政权结果的审查扩展到对整个行政过程的审查。同时，该制度的实践也对传统行政法学理论形成挑战。在我国《行政程序法》制定过程中、在我国行政诉讼法修改过程中有必要对此进行深入研究，以构建我国合理的行政行为说明理由制度。
【关键词】行政过程；说明理由；司法审查
【全文】
一、行政行为说明理由的制度化及其功能
（一）行政行为说明理由的制度化
谓说明理由，是指行政机关在作出某种（不利于相对人的）行政行为时应当说明其理由，而且其理由应当记录在决定书上，以告知相对人。[1]任何意思决定都有理由。对于私人来讲，从意思自治原则出发，只要该意思表示不违反法律的禁止性规定即可，至于其基于何种理由作出意思表示法律在所不问，相对人也不能强迫对方说明理由。对于行政机关而言，在法律明确规定的情况下，行政机关应当说明理由自不待言，但是在法律没有明确规定的情况下，行政机关是否要说明理由、在何种范围内作出理由说明、其效力如何等并非不证自明的论题，需要从行政权本身的特性、公民权利保护、司法审查等角度加以分析。
说明理由作为一项重要的防止行政恣意及保障公民权利自由的手段，在各国行政程序法将其制度化之前，大多通过判例的形式予以明确化，确立了行政机关在作出不利处分时必须说明理由的原则。随着行政程序立法受到各国的普遍关注，行政行为说明理由制度作为行政程字法上的一项重要法律制度予以普遍确立，法国为此还专门制定的《行政行为说明理由及改善行政机关与公众关系法》（1979）。
（二）行政行为说明理由的制度功能
1．行政权的自我拘束功能。说明理由关注行政机关判断形成过程的合理性，要求行政机关在作出行政决定时，必须就事实认定、法律适用、政策选择以及裁量权的行使等作出合理的解释，从而使得对行政权的控制从传统的立法与司法审查扩展到对行政过程的控制。传统的立法控制模式所确立的授权明确性原则为行政机关设立了据以行动的范围和标准，但无法控制行政过程；传统的司法控制模式作为一种事后的救济机制，对行政过程的控制只能是一种间接的反向控制，而且“设立司法审查仅仅能维持最低标准而不能确保最理想的行政决定”，“在最低限度的公正和合理之上，行政机构仍可以作出令人不甚满意的决定或诉诸糟糕的程序”，[2]强制说明理由则提供了对行政过程加以控制的机制，通过该制度提高了行政机关活动的政治责任，确保了行政机关的决定具有正当性，从而能够有效防止裁量权的滥用。
