创制中央地方互动程序规范的宪法思考
——基于研究历程的反思和尝试
石东坡
【摘要】中央地方权力交涉关系是指在中央政府与地方政府之间就政策制定、利益分配、事务管辖等方面的关联问题进行交流沟通，形成共识的互动关系。这种权力交涉关系的程序法制不仅对于既定的权力关系协调顺畅的实现具有维护作用，而且对于将来的权力关系的优化也具有积淀作用。建立在中央地方权力交涉关系之上的互动程序规范，对于建设在实现中央地方政府协同共治的良好局面上所具有的积极意义应当得到更加认真和积极的对待。要更加自觉地将中央地方关系的调整、特别是其中中央地方权力交涉关系的互动程序规范的创制，开辟中央地方交涉互动、审议沟通并因此促进有关地方、区域经济社会协调发展的重大战略决策及其调整建立在更加民主科学合理的基础之上的、行之有效的机制、手段、方式和途径，作为依宪治国、依法治国在国家政治生活和政府组织体制之中进一步得到体现和贯彻的重要任务。
【关键词】中央地方关系；权力交涉关系；程序规范
【全文】
一、中央地方关系及其宪法法律调整的理论反思
中央地方关系问题是一个重大复杂的政治问题，也是一个无可回避的宪政问题。我国在中央地方关系问题上既有丰富的历史经验和教训，也有迫切的现实需要和挑战。一个突出的表现就是各自治区的自治条例在制定上的困难。由是，我们认为在实践上，中央地方关系的方面尚需要探讨的有：第一，实现民族复兴和主权独立国家在领土主权上的完整统一的任务和目标；第二，实现特别行政区的稳定繁荣和与内地之间更加紧密的经济贸易联系；第三，坚持、巩固和发展民族区域自治制度；第四，在东中西部区域发展或开发振兴战略上进行统筹兼顾；第五，在资源节约、环境友好和产业调整、共同富裕等科学发展的进程中对于不同省、直辖市、自治区的分类指导与利益协调；第六，在经济全球化和区域化进程中中央地方之间决策和实施的协调统一；第七，应对内外部突发事件可能对于中央地方关系的考验；第八，在社会主义民主法治和政治文明建设、政治体制改革中健全调整中央地方关系的政治法律制度和机制。这些中央地方关系问题的解决需要现实的积极探索和持续的政策试错，需要极大的政治智慧和科学的理论指导，需要良好的制度保障和有效的制度设计。
在理论上，我国对于中央地方关系的研究至少可以追溯到清末时期对于域外的地方自治的关注。民国时期，从当时的社会情势和政治需要出发，对于中央地方关系甚至联邦制都有一定的研究。中国共产党在长期的革命建设和改革实践中对于中央地方关系不断摸索，先后逐步形成以毛泽东、邓小平、江泽民为代表的、具有创见的理论观点，并且在宪法政治制度、人民代表大会制度、立法制度、民族区域自治制度、特别行政区制度等制度建设上得到体现和反映，经受了实践和历史的检验。进入改革开放和社会主义现代化建设的新时期，关于中央地方关系的研究方兴未艾，遍及经济学、政治学、法学特别是宪法学以及历史学等领域，并且不断深化，日益表现出一种综合研究的态势。如果能够做一个学术概览，是否可以归纳为以下几个方面：第一，在中国特色社会主义理论体系中，形成了民主集中制、维护中央权威、发挥两个积极性、立足国情创设制度和中央地方关系规范化、制度化和法律化的政治信念、理论思维和基本判断。第二，在经济学界对于中央地方关系的分析吸收应用了博弈论、制度经济学等理论素材，重点是对于财政税收问题的解决方案（分税制、转移支付制度等）进行的研究，其间一种财政联邦主义的观点在或明或暗地产生影响。第三，在政治学、行政学界不仅有着从历史和现实以及比较角度对于中央集权的反省，而且有着在国家—社会关系上、在国家—公民的关系上对于中央地方权力内容和边界的“外部视角”分析，特别是有对于地方分权类型、内容、模式与步骤等应用方案问题的集中探讨；近年来，受到政府过程的视角与方法的启发，有学者从政府间（际）关系的角度进行探讨，提出了“伙伴关系”、“制衡合作”等观点，同时也注意到政府横向和纵向关系的相互作用[1]。第四，在法学界，对于中央地方关系的认识趋向是基本一致的，即主张推动中央地方关系的法制化，特别是建立中央地方权限争议解决的机构和机制。其中研讨的具体问题集中在宪法关于中央地方关系规定的演变、理解与解释、中央、地方政府组织法以及其他宪法性法律的立法完善、民族区域自治法的修改和特别行政区基本法的适用、中央地方关系的立法论证与立法设想、中央地方立法权限划分、中央地方决策权、行政权关系的原则与内容、中央地方财权事权划分关系、中央对地方的监督关系的原则、内容、范围与途径、中央地方关系解说中“人民主权说”、“委托代理说”、“固有权力说”、“对等关系说”等的辨析与评价、地方自治的正当性和可能性以及与既有制度之间的容许性、国家事务与地方事务之间划分的可能性与合理性及其标准、司法统一与司法体制改革中的中央地方关系问题、司法审查在中央地方关系上的可得性、联邦制与单一制的中间形态和亚形态问题、国家结构形式基本理论与中外比较等问题，近来对于服务型政府建设、政府职能转变与中央地方关系调适问题的研究、行政区划、行政层级及其涉及的地方管辖权限配置问题的研究也在加强。这些研究是很有价值的，其中对于实体意义上的中央地方权力划分的普遍化以及我国中央地方关系解决机制的司法化是非常重视的。
