上述实践的一个突出特点在于，对于环境领域的团体诉讼和公益诉讼制度，立法上迟迟不能作出规定，实践中又确实存在对这一制度的需求，这样一来，立法机关和最高人民法院往往任凭各地法院“摸着石头过河”，由各地的有关部门制定涉及司法审判问题的地方性规定，从而呈现出一种“立法休眠、司法躁动”的态势。这些实践探索对于我国未来公益诉讼和团体诉讼机制的立法完善虽然可以积累一定的经验，但其造成的困惑和负面效应也是很大的。一方面，在“立法未动、司法先行”的情况下，上述案件的审判和相关文件的制定实际上无法可依，违背了“依法审判”这一法治原则的根本要求。另一方面，各地制定的规则并不协调一致，实践中不同法院对相同或相似问题的处理也可能不统一，这就难免造成司法审判的混乱，影响司法的权威性。例如关于什么样的团体可以提起环境公益诉讼，各地的规定是不一致的：云南省有关法院规定的是环保社团组织；贵阳中院的规定则较为模糊，关于“特定的国家机关、组织或者个人”这一表述中的“组织”，其含义和类型具有很大的不确定性；而浙江省人民检察院将起诉的主体界定为“任何公民、法人或者其他组织”，具有更大的不确定性。又例如，关于赔偿金问题，昆明中院的规定中要求向“昆明市环境民事公益诉讼救济资金专户”支付，玉溪中院的规定中要求向相关环境资源保护行政职能部门支付，贵阳中院的规定则没有明确其去向。相对而言，其他国家在进行审判制度改革时，无论是团体诉讼制度还是其他群体诉讼机制的引进或革新，一般都是先立法或修法，使案件的审判沿着既定的法律框架和程序轨道运行，尽量避免诉讼活动的随意性。我国在引进团体诉讼机制时，同样应当贯彻这种“先立法、后推行”的原则。
（三）对区分不作为之诉与赔偿之诉的必要性缺乏足够的认识
从上述有关法院等机关出台的地方性操作规程来看，对于不作为之诉和损害赔偿之诉并没有作相应的区分，而是概括性地笼统规定于“公益诉讼”这个“大框”之中。在有关学者起草的关于民事诉讼法修改的专家建议稿中，一般也是对公益诉讼作简单规定，并规定有关团体是具有起诉资格的主体之一，也没有对团体的不作为之诉与损害赔偿之诉作出区分。[29]在很多主张建立公益诉讼制度的论著中，一般也认为应赋予团体原告资格或所谓“公益诉讼人”资格，而没有进一步论及团体诉讼所涉及的一些复杂问题。其实，就团体诉讼制度而言，正如前文所强调的，不作为之诉与损害赔偿之诉具有较大的区别，不作为之诉带有很强的公益性，一般应当归属于公益诉讼的范畴，而赔偿之诉在很多情形下保护的是私益问题，或者虽然有一定公益性，但公益性的程度不强（例如团体为保护某个范围内的多数消费者的利益）。另一方面，不作为之诉的提起和进行，程序上较为简单，理论与实践中的障碍较少，域外也有比较成熟的经验可资借鉴；而对于赔偿之诉，程序的设计较为复杂，存在的争议也比较多。因此，未来如欲构建团体诉讼制度，可先考虑对不作为之诉作出规定，而对于损害赔偿之诉，有必要做进一步的充分调研、论证之后，再考虑作出规定。
