香港特别行政区对政府法案修正案相关问题研究
夏正林
【摘要】香港特别行政区政府法案修正案是一个悬而未决的问题，数度引起宪制性争议。它涉及立法会与特区政府之间关系，立法会议事规则是否违反基本法，由立法会主席决定议员对政府法案修正案能否进入审议程序、是否合理等问题。在目前的做法下，立法会存在着自我授权，从而行使隐性权力的可能。应当完善相关的机制，包括通过解释基本法；在立法会与政府之间建立沟通机制；立法会主席应当透过议事规则以基本法的精神来做出决定等。
【关键词】政府法案修正案；议事规则；立法会主席；宪制性争议
【全文】
对《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称基本法）的实践来说，针对特别行政区政府提交的法案提出修正案的问题数度引起宪制性争议，且一直悬而未决。
由于基本法的正文对修正案的问题没有作出相关规定，只是在其附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》（下称附件二）中规定了对政府法案修正案的特别表决程序。实践中，政府法案修正案的运作主要是根据《香港特别行政区立法会议事规则》（下称《议事规则》）第57条进行的。据笔者统计，香港回归后的1997年度至2010年度，立法会主席运用该条对涉及政府法案修正案做出的裁决就多达46宗。[1]立法会对政府法案修正案的这种运作使立法会事实上获得了基本法所没有规定的权力，这已经对基本法所确立的关于立法会与政府之间的关系产生了深远的影响。不仅如此，这一做法还引发了对于《议事规则》第57条是否与基本法相抵触的争议，由此更进一步引发了香港法院对《议事规则》能否进行司法复核的宪制性争议。[2]笔者认为，由于香港法院的介入，该问题变得更加复杂，有可能成为影响香港政制发展的一颗“定时炸弹”。因此，有必要对其进行深入系统的研究。本文拟结合香港的立法会运作的实践以及国外的相关实践，立足于基本法，对该问题进行系统的梳理和研究。
一、政府法案修正案及一般做法（一）何为政府法案修正案1.法案修正案政府法案修正案是法案修正案的一种。法案修正案，是指通过修正案的形式对已提交立法机关审议的相关法案进行调整和修改。它不同于法律修正案。后者是通过修正案的形式对已生效的法律进行修改，修正案构成有效的法律的组成部分。一个关于法律修正案的提案实际上就是一个新的提案。而法案的修正案只是通过修正案的形式对已向立法机关提交，正在审议，还没有获得通过的法律草案进行修改和调整的做法。当然，一旦经过表决，若法案修正案获得通过，那么法案修正案就可能替代原法案的相关内容，或与原法案合并成为一体，公布为法律。法案修正案只能是在立法过程中发生并运作的，所以法案修正案也称为立法修正案。
我国目前对法律，甚至宪法的修改已普遍采用修正案的形式，但对已提交立法机关审议的相关法案进行修改和调整并没有采用修正案的做法。《中华人民共和国立法法》只规定了法律草案在第一次审议后由法律委员会进行修改，提出法律草案修改稿，并最终形成表决稿付诸表决，因而国内对法案修正案并不熟悉，关注的相关文章也不多。[3]但这一做法在国外还是比较普遍的。究其原因，主要是因为提出修正案实际上是对提案权的补充。许多国家的立法提案权实际上是掌握在政府手中的，议会可以利用审议法律案的机会提出修正案，从而加强自己的立法权。另一个重要的原因是，议会在审议过程中，通过对原法案进行辩论、讨论，发现原法案不完善，或者议员出于不同群体的利益出发，需要对原法案的内容进行调整，就会希望通过提出自己的修正方案加入到立法过程中来，与原法案一起接受辩论与审议，从而成为法律。从这一角度来看，通过修正案来修改和调整法律草案的做法能够使更多的不同意见进入立法表决程序，有利于增强法律的民主性。因此，国内也有文章呼吁建立法案修正案制度。
