三、保障失地农民合法权益视角下集体土地征收补偿制度的构建
（一）明确征收目的——公共利益的界定
为充分保护农民的合法权益，维护我国耕地保护及基本农田保护制度，在集体土地征收的过程中必须严格而清晰地界定公共利益。笔者认为，可以借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》中采取的列举法加兜底条款的规定，对公共利益进行明确，只有符合了下述条件之一，才可以进行集体土地征收或者征用，且征收或征用的范围应以必要为限并保证对农民构成最小侵害：（1）国防和外交的需要；(2)交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设；(3)教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业；(4)国家重大经济建设项目,但以具有公益性为限；（5）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
此外，法律还应当通过禁止条款明确规定经营性活动一律不得征收或者征用集体土地。
（二）明确征收对象——集体土地使用权
征收对象的确定直接决定了征收的理由、程序以及补偿的估价和分配。基于我国集体土地所有权和使用权分离的现状，笔者同意相关学者的观点，仅征收使用权，保留集体土地所有权不变[4]。即国家仅征收农民土地使用权，并对使用权人进行补偿，同时将补偿抽取一部分作为社保资金为被征地农民建立社保账户，而集体土地所有权则保持不变。采取此种征收方式有以下几个原因：
第一，符合我国现行法律的规定。我国《宪法》和《物权法》所规定的征收客体为“土地”和“不动产”，而没有明确是土地所有权。在法律上，不动产包括所有权和使用权。因此，仅征收使用权并不违反法律的规定。其次，征收实质上是强制购买，而这种强制购买违反了《宪法》中规定的“任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的规定，故强制购买的客体仅限于土地使用权。
第二，更加有利于保护农民土地权益，实现补偿的公平。如前所述，如果征收的是土地所有权，那么农民仅能获得补偿的一小部分，大部分被村集体经济组织及各级地方政府所得，且因为所有权无法进行交易而不能形成市场价格，导致补偿只能按照政府规定的方式来计算，很大程度上损害了农民的可持续性利益。如果只征收使用权而不涉及所有权，因为土地使用权是可以交易的，参照市场价格来确定补偿数额，会使农民获得更多的补偿款。此外，除却了所有权，土地补偿的中间环节及各种截留也不存在，农民的利益获得了极大地保障，也有利于减少矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。
