对于以上监督内容,法院说明情况后,人大常委会主要关注程序上的审查,即对交办、转办的渠道是否畅通、法院及有关承办人员对交办、转办案件是否予以落实等方面进行审查。具体包括,应当受理的信访案件是否及时予以受理、已受理的信访案件是否在规定期限内给予反馈意见、要求答复的内容是否都一一反馈等。如果司法机关在这些方面存在不落实、不受理、不及时、不属实等问题,人大常委会就可以启动法定的监督手段。
由此可见,人大常委会在涉诉信访中一方面充当的是中转站的角色,它不能对涉诉信访问题进行直接处理,只能交办、转办,最终如何处理仍由法院决定;但同时,它也不仅是中转站,而且是传声筒,通过宪法赋予的监督权,将民众的意见传达给法院,并对法院有效、公正地处理信访案件起到一定的监督和推动作用。
这样的制度设计,使人大常委会成为了意见传递的渠道,在疏解社会压力方面能够发挥一定的作用。人大常委会受理涉诉来信来访,虽然不对案件本身进行处理,但至少为人民群众表达意见,多开辟了一个渠道。当民众向法院表达意见受挫或渠道不畅的时候,人大常委会也可以成为表达的对象,而不致使意见积压,难以排解,最终导致冲突的大规模爆发。
但是,根据笔者的田野调查,以上功能在实践中难以发挥预期效果,甚至产生了一些负面效果。
(一)监督的实际效果
人大常委会通过交办、转办信访案件的形式对法院进行监督,实际上出现了下列两种情况:一是流于形式,监督未产生实效。由于人大常委会向法院交办、转办的案件,只要求法官在规定时间内对相关情况进行说明和反馈,并不对案件实体裁处和法官审理过程的公正性进行审查。因此,法官在接到人大常委会交转的函件时,也只关注反馈时限和需要答复的内容,走走程序而已,很少影响其裁判结果。
二是借助监督的形式,干预审判独立。在正常情况下,人大常委会只对信访案件进行交办、转办。但在某些特殊情况下,人大领导可能会对个别案件进行批示。这些经过批示的案件,转到法官手中时,情形就与之前所述大不相同了。这是由于,法官在人事任免方面与人大领导之间存在依附关系。从法官的选任和晋升来看,最高人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员均由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任命;地方各级人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任命。可以说,人大常委会掌握着担任审判员以上职务法官的任命权。在这种情况下,大多数法官看到对其将来的任命有决定权的人大领导的批示,很难视而不见,很可能会尽力实现领导的意图。这种形式不但影响了审判的独立和公正,而且对于信访起到了不良的示范效应。信访人会认为只有获得领导批示才能解决问题,从而不断强化了“上访找领导解决问题”的行为逻辑,严重影响单位日常工作的规范和秩序。