在房屋所有权逐渐统一（私人所有权）的趋势下，必须消除多种土地使用权并存产生的冲突和差别待遇，这要求建立统一的建设用地使用权规则。笔者认为，《物权法》第149条关于住宅建设用地使用权期间届满后自动续期的规定，不仅解决了商品房业主70年之后的担忧问题，而且为统一住宅建设用地使用权提供了契机。商品房对应的住宅用地使用权自动续期制度可解释为：只要房屋安全存在并可使用，那么土地使用权就应当存在。这意味着“房在地在”。而这样的规则恰恰与现在公房、私房的规则相一致。也就是说，不管房屋是如何取得的，只要是居住房屋，那么其存续就不再受土地使用权到期的困扰。这样做的好处是：第一，居住房屋可以实行相同制度，凡是用于居住用途的土地使用权应当具有相同性质，可以建立地随房走、房在地在的规则；第二，如果实行房产税或物业税，那么可以建立统一的房地产税收制度，[30]有利于建立公平的社会环境。因此，《物权法》确立住宅建设用地自动续期制度后，我们需要挖掘这一制度背后的意义，大力推进我国住房产权制度改革，既保障人们居住安宁，同时又确保社会公平公正。居住用地使用权如何自动延期、是否交纳税费、多种住宅用地使用权的归并，需要进行政策调研，拿出方案并在立法上加以明确。
不同住宅建设用地使用权的合并旨在解决历史遗留问题。这样解决的结果使得居住房屋所有权“根基”一致化的同时，也将现有建设用地使用权区分为住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权。住宅因涉及公民基本生存权问题，因而应当采取区别于其他土地使用权的政策。而非住宅用途的土地使用权，涵盖了其他各种类型的建设用地使用权，包括划拨土地使用权（包括历史上形成的旧划拨土地使用权）和出让土地使用权。其中，最有意义的是，出让土地使用权因此就需要划分为住宅用地使用权和非住宅用地使用权，并建立不同的规则。
如果说允许企业划拨土地使用权“转轨”是解决历史上遗留的划拨土地使用权问题，那么住宅建设用地“并轨”，则是解决历史上遗留的非出让（划拨和私有宅基地）住宅用地使用权问题。前者剔除了划拨土地使用权中用于商业目的（私益目的）的使用权，而后者剔除了划拨土地使用权中用于居住目的（另外一种私益目的）的使用权，因而两种“运动”纯化了划拨土地使用权，使划拨土地使用权成为公益用途土地使用权的代名词。在建设用地使用权划分出公益用途土地使用权后，其余的建设用地使用权均是满足私益目的的土地使用权，其中又可以分为住宅和非住宅建设用地使用权。这样，就可以建立以用途为标准的建设用地使用权分类体系。
基于以上分析，笔者提出以下基本观点，作为建设用地使用权规范完善的基本建议：划拨土地使用权和出让土地使用权应当成为我国建设用地使用权的一个基本分类，这个分类在未来立法中可以改为按照土地的目的或用途进行的分类，即可以分别称为公益用途的土地使用权和私益目的的土地使用权。这一分类的意义不仅在于建立清晰的可流转建设用地使用权和不可交易的建设用地使用权，而且有利于在私益目的的土地使用权中区分出住宅用地使用权和非住宅用地使用权。这样的分类构成我国建设用地使用权的基本分类。至于农村建设用地使用权和城市建设用地使用权在今后还有标识土地来源的作用，但不具有划分权利性质的作用。
【作者简介】
高富平，华东政法学院教授。
【注释】2004年8月第三次修订的《
土地管理法》第
4条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”
《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），中华人民共和国质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会于2007年8月10日联合发布。
包括军事设施用地、使领馆用地、监教场所用地、宗教用地和殡葬用地。
《
土地管理法》第
11条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”
《
物权法草案》（2005年向社会征求意见稿）第
157条规定：“因设立乡（镇）、村企业或者乡村公共设施、公益事业建设等需要使用集体所有的土地的，依照有关法律规定取得建设用地使用权；法律没有规定的，参照本章规定。”
如果地籍登记中的用途采2007年国家标准，那么用途应当填写12类；但这意味着建设用地概念彻底被否定。因此，笔者认为，《
物权法》出台之后，地籍管理还需要将土地利用现状分类还原为建设用地、农业用地、未利用土地。否则，《
物权法》的建设用地概念将丧失意义。为此，建议采用“建设用地”（住宅用地等亚类）的方式。
《
物权法》第
139条规定：“设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。登记机构应当向建设用地使用权人发放建设用地使用权证书。”
例如《
物权法》第
143条赋予建设用地使用权人有将“建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押”的权能。
《暂行条例》第
2条明确规定：“按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。”显然这是采用流行于20世纪80年代的两权分离原则创设建设用地使用权的。
梅因：《古代法》，沈景一译，商务印书馆1959年版，第154页。
黄茂荣：《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2001年版，第472页。
孙宪忠：《论不动产物权登记》，载《中国法学》1996年第5期。
影响建设用地使用权的因素很多，如土地的用途、土地的归属、土地使用权的取得方式等，这些因素对建设用地使用权的类型化影响表现在不同的方面，有的在行政法方面具有意义，有的在民法方面具有意义。从理论上讲，在
物权法上，只有土地的用途能够决定建设用地使用权的类型，但是鉴于我国现实中土地归属、取得方式等因素对建设用地使用权类型化的实际影响，笔者首先从现实中存在的类型展开分析。
《
土地管理法》第
8条也有相同的规定。
《
土地管理法》第
59条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第
44条、第
60条、第
61条、第
62条的规定办理审批手续。”
《
土地管理法》第
43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。
《
土地管理法》第
63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”
韩松：《集体建设用地市场配置的法律问题研究》，载《中国法学》2008年第3期。
《
中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过）规定：改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。
《
土地管理法》和《
城市房地产管理法》的修改都被列入十一届全国人大立法规划，《
土地管理法》被列入经济法类，《
城市房地产管理法》则被列入行政法类。
胡长清：《中国民法总论》，中国政法大学出版社1997年版，第156页。
1988年《
宪法修正案》删去了《
宪法》第
10条第四款“禁止土地出租”的规定，增加了土地使用权可以依照法律的规定转让的规定；之后，《
土地管理法》也作了相应修正，建立了土地使用权有偿取得、使用、转让和出租的制度。
《暂行条例》第
44条规定：“划拨土地使用权，除本条例第
45条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”
《
城市房地产管理法》第
23条（2007年修订后为第
24条）规定：“下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”
《暂行条例》第
3条规定：“中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。”
《暂行条例》第
45条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（1）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（2）领有国有土地使用证；（3）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（4）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。”
现实中存在变通的做法。建设部1995年颁布，并于2001年8月修改实施的《
城市房地产转让管理规定》第
12条规定，在一些情形下，经有批准权的人民政府批准，可以不办理土地使用权出让手续，但应当将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理（应当在房地产转让合同中注明）。
城市存在私有住宅基于两个因素：第一，历史遗留形成。在城市土地国有化过程中，所有土地被宣布为国有，但土地上的房屋除了大地主、大资本家的予以没收外，城市中产阶级和普通市民的仍归私人所有。即使在私房改造过程中被不当充公，文革后也“物归原主”了（随之土地使用权归房主）。第二，城市不断向外扩展，原来属于农村的地区也被纳入城区范围。一些农民私房加入城市私房行列。另外，还存在某种以地方特有方式获得的宅基地使用权。所有这些构成私人宅基地使用权。
1990年4月23日，国家土地管理局向最高人民法院民事审判庭复函：“我国1982年
宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。例如上海市人民政府曾于1984年发布公告，对原属公民所有的土地，经过申报办理土地收归国有的手续，确认其使用权。”笔者认为，这种土地使用权既不是出让、划拨获得的国有土地使用权，也不是农村宅基地使用权，应该是城市宅基地使用权。《城市私房管理条例》肯定了城市私房的买卖。1990年《最高人民法院关于贯彻执行＜民法通则＞若干问题的意见（修改稿）》也规定：房屋所有人出卖城市私有房屋，符合国务院颁布的《城市私房管理条例》规定的条件，且办理了合法手续的，应当认定买卖关系有效。但是对于城市宅基地纠纷却规定：对城市宅基地使用权纠纷，先由政府有关部门处理，未经处理的，法院不予受理。城市宅基地使用权在今天仍然处于比较尴尬的地位，但是它可以随房屋转让应当是法律和政策允许的。
发展改革委在《关于2008年深化经济体制改革工作意见的通知》（国办发103号）已经提出研究推进房地产税制改革的任务；《
物权法》出台后，房地产税再次成为热议焦点。2011年1月28日，上海、重庆两个直辖市分别试点房地产税，为今后制定和征收统一的房地产税提供参考。
