建设用地使用权类型化研究
高富平
【摘要】建设用地和农业用地是土地的基本分类，正在修订的《
土地管理法》和《
城市房地产管理法》均要贯彻城乡统一原则，建立城乡统一的建设用地市场和建设用地使用权制度。这就意味着建设用地使用权将成为我国不动产物权的基本概念和制度，与之相适应，就需要发展出统一的、体系化的建设用地使用权规范体系。但《
物权法》并没有完成这样的任务。为完善《
物权法》，尤其是为建立规范化的建设用地使用权体系，需要我们在理论上梳理现存的建设用地使用权分类，提出未来建设用地使用权基础分类体系。
【关键词】建设用地使用权；
物权法；房地产管理法；
土地管理法
【全文】
一、建设用地使用权的法律意义和规范问题
建设用地是1998年修订后的《土地管理法》确立的土地用途类型。《土地管理法》第4条规定，我国对土地实行用途管制，将土地分为农用地、建设用地和未利用土地。[1]2001年国土资源部依据《土地管理法》颁布了《全国土地分类》（过渡期间适用），确立了三级土地分类体系，其中建设用地包括商业用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通用地、水利设施用地、特殊用地八类。但是2007年国家标准的《土地利用现状分类》[2]建立了二级土地分类体系，使得12个一级类不受三大类型框架的限制而自成体系，统一的建设用地范畴似乎不再存在。
（一）建设用地使用权的法律意义
笔者认为，这样的变化并不能影响“建设用地”存在的重要意义，在法律上我们仍然需要标识出哪些土地用途属于建设用地。建设用地作为用于建造建造物、构筑物等人类活动场所的用地，本质上是对陆地空间的占有、利用，区别于农业用地、未利用土地，具有重要的法律意义：它是《土地管理法》的基本概念，是一个重要术语和控制指标；是实施土地用途管制的重要前提和重要内容。农业用地转为建设用地，必须经过严格的“农转非”审批，而一旦转为建设用地，即可以进行建设或进行商业开发。因而建设用地是土地的重要“标识”，是土地商业价值得以实现的门槛。通过这样的控制和土地利用规划管理可以实现土地合理、持续利用目标。另外，这样的变化也不影响建设用地的判断与识别。从理论上分析，有六类土地大致属于建设用地：商服用地（05类）、工矿仓储用地（06类）、住宅用地（07类）、公共管理与公共服务用地（08类）、特殊用地（09类）、[3]交通运输用地（10类）。
那么，凡是建设用途的土地使用权，是否都可以称为“建设用地使用权”呢？笔者认为，在土地管理法或土地利用规划法上，可以将各种建设用途的土地使用权（比如上述六类）合并称为建设用地使用权；或者，建设用地使用权可以宽泛地理解为所有用于建设用途的土地使用权，但这样宽泛的定义在物权法上的意义是值得怀疑的。
一般来讲，农用地流通性差，限制较多；而建设用地具有较高的流通性，限制相对较少，特别是建设用地使用权与房屋结合起来构成一个社会最主要的不动产，而且是完全财产化或商业化的财产形态，因而建设用地使用权是物权法调整的主要对象。
