中国政府间关系缺乏法律规范，政策扩张和收缩缺乏明确秩序约束。“秩序是在社会内部建立的平衡，应为秩序的形成和自我更新创造条件。”[8]实际上，政策扩张和政策收缩经常游走于羁束与放任的边缘，政令不出中南海的例子也就不奇怪。政令原本就应考虑利益均衡问题，在任务下达而不配给资源的情况下，政策自然难以执行。譬如建设部等几部委联合几次下发房地产政策却收效甚微，国务院要求地方政府建设限价房、廉租房等，却存在开工率不足的问题，地方政府参与积极性不高，这是缺乏秩序约束的体现，地方政府普遍进行政策扩张，将房地产作为主要税源，有竭泽而渔之嫌。与此形成鲜明对照的是，英国在住房政策上则秩序井然，其制定《1890年住房法案》、《1919年住房和市镇计划法案》规范政府行为，“1919年到1939年间，地方政府建设113万套住宅，占当时新建住宅总数的28%。”[9]在法律规范下，地方政府很难将房地产作为发财致富的途径，选民也不容许地方政府胡作非为。中国缺乏法治环境及政策规范，把责任推给地方或社会并不能解决问题，而容易陷入高层三令五申在地方却难以奏效的窘境。要保障政策顺畅执行，我国当务之急在于规范政策制定和执行程序，确定各级政府尤其是地方政府的主体性地位，否则无论政策扩张还是政策收缩，都容易处于杂乱无章的境地。从主政一方的地方政府与职能涵盖全国的中央部委而言，政策制定与执行应在商榷与妥协中进行，若无法律条文约束或契约精神规范，政策扩张极易导致政策冲突。
二、政策制定主体间博弈：此消彼长
政府间政策博弈是动态模型，呈现多方扩张、多方收缩及扩张收缩共存态势。
政策扩张或收缩都是政府在特定情境下的抉择，实际上多个政策制定主体之间存在博弈过程。资源总是有限的，得先机者可在政绩等方面取得更多成效，多个政府都力求实现自身行政目标和本体价值观，在此种情况下，政策扩张难免会产生冲突，政策收缩留下的空白地带则会被占领或遗弃。在政策扩张和政策收缩在博弈过程中，会存在此消彼长现象。2012年2月4日《经济学人》刊文“中国地方政府承担了国家公共支出的五分之四，税收只能满足一半支出”[10]。这关涉分税制问题，地方政府责任多而税源匮乏，实则关系到地方政府与中央的利益博弈问题。在有效的法治环境和得力疏导下，政策冲突会由大化小进而消失，反之政策冲突则会愈演愈烈。在法治环境有待健全的国家，政策制定主体间博弈往往呈现丛林法则毫无章法的竞争冲突，这并不符合社会对政府的期待，政府的使命是服务民众，故分析政府间博弈的过程亦有必要，回归多个政策制定主体服务民众的本原。现从多方政策扩张、多方政策收缩、多方政策扩张与收缩结合等模型分析政策主体间博弈过程。
