因此，当1922年国会恢复时，“省宪”问题自然成为了“争辩甚烈”的焦点。[36]与1917年省制之争不同，由于此时地方分权已成潮流，议员们对于地方制度加入宪法已无异议，争论的重点转向了省宪的地位与省权的规定。支持“省宪”的议员如吕复、林长民、张树森等人主张各省有权制定“省宪法”，并概况规定省权，列举规定国权。在他们看来，之前的保路运动和护国运动的历史都表明省具有对抗国家不法的能力，因此省权应当概况规定，国权之外的权力都由各省保留。[37]同时，这些议员也强调“省宪”并不等同于“联省自治”，更不会破坏统一和助成军阀割据，而是在国家允许范围内的对于地方权力的认可。[38]

　　相反，反对“省宪”的议员如郭涵、蒋义明等人则主张以“省自治法”替代“省宪”，理由是宪法草案已明文规定“中华民国永远为统一民主国”；那么就不应再自相矛盾地规定“省宪”，而只能将省视作地方自治团体。如果贸然允许各省自制宪法，将在事实上推翻临时约法与国会组织法，构成立法革命的嫌疑。同时，这一做法也与中国历史国情和世界潮流相违背，将导致破坏政治统一的后果。而从现实上看，所谓省宪并非真正民意的代表，而实际上是少数军阀操纵的结果，因此，承认省宪地位只会进一步加剧军阀割据与国家分裂。[39]

　　由于在这一问题上的争议不休，宪法的续议也再度停滞。从1922年11月恢复议宪时起，围绕省宪问题，各方经过数月争论。由于分歧剧烈，宪法会议多次流会，直到1923年6月12日深夜（即曹锟武力驱逐黎元洪的前一天）才最终达成妥协，将“地方制度”与“国权”两章全案通过。从最后内容来看，无疑是省宪派与反省宪派双方妥协的结果。一方面，宪法仿照加拿大模式，采取了中央国权与地方省权的共同列举；但另一方面，宪法既没有像加拿大宪法那样将剩余权力归属中央，也没有像美国宪法那样归属地方；而是规定“其性质关系国家者，属于国家，关系各省者，属于各省；遇有争议，并以最高法院为裁判机关”。尽管这一模糊规定受到了较多的批评，[40]但从民初的制宪史来看，能就分歧如此重大的问题最终达成妥协，仍然不失为一种政治上的成熟与进步。

　　四、宪法争端的背后？

　　在回顾了有关政体与国体的争论后，我们不难看到，导致民初制宪一再迟延的原因，在武人干宪或政局动荡之外，还很大程度上来自于国会自身内部的纷争，以至于每每在重大问题上纠缠不清，一再错过了完成制宪的时机。[41]对此，当时的有志之士无不扼腕叹息。1920年西南国会因议员缺席流会而不得不停止议宪，议长林森即失望地说到，“吾人来粤护法，数年于兹，救国目的，丝毫未曾达到。今之所希望者，在此宪法能于护法期间完成之大业。不意少数人之牵制，又致功败垂成。数年来人民困苦流离，丝毫福利未曾得到，即此百余条纸上空文之宪法，亦属望梅不能止渴，殊令人伤心。”[42]

　　究竟是什么原因导致了这些纷争呢？从理论上说，政治意见的分歧与对抗是政党议会制度的必然，也是这一制度赖以运作的基础。但在成熟的议会政党体制下，这种纷争与对立又往往统一在基本的政治架构与政治理念之下，并以追求妥协与共识为目标。[43]然而，正如许多研究指出的，在民初国会有关政体与国体的争端中，尽管也同样不乏基于宪政原理的严肃讨论，或是对于不同制度选择的利弊得失的考量，但在这些争论的背后，却可能更多地暗含着不同政治派系的激烈斗争。[44]同时，这种斗争也并不具有一以贯之的政治立场，而更多是基于派系自身利益与斗争需要而不断转变的策略选择。

　　比如，在前述“政体”之争中，对于立法权与行政权的关系，尽管议员们的讨论同样试图追求更为优良的政体，但根本性的考量还是受制于政治运行中的党派利益与派系斗争。就革命派而言，在制宪之前就曾经有过较大的转变。在革命之初，1911年《临时政府组织大纲》仿照美国采取总统制政体，赋予了总统较大权力。但为了限制接任总统的袁世凯的权力，1912年的《临时约法》又将总统制变更为议会内阁制，并加强了对于总统权力的制约。这样一种“因人设法”的背后、正是革命派试图通过议会力量扩张自身利益的努力。

　　此后，在宪法的审议过程中，国会对于解散权的态度同样可以从北洋派与革命派的斗争中获得解说。在制定宪草的过程中，由于行政权为北洋派所掌握，而革命派则占据了议会的多数，因此对于行政权的制约也更趋强硬。正如许多学者指出的，在1913年国会制宪之初，袁世凯的北洋派与立宪派也都大体接受了内阁制的主张，他们所要求的只是类似于英国内阁制度中元首拥有的解散权，而反对完全剥夺总统权力的“超议会制”。[45]事实上，与袁世凯关系密切的制宪委员王庚、陆宗舆等人，在制宪会议中也都对内阁制持支持态度。但由于革命派议员在解散权等问题上的强硬立场，双方最终未能就此达成妥协。

　　相比之下，1916年的续议中，之所以能够在立法权与行政权的平衡上有所缓和，很大程度上也来自于总统人选与国会组成的变化。这一时期，国家的实际权力已经掌握在了段祺瑞内阁的手中，而担任总统的黎元洪权力虚弱，也愿意与国会合作，因此议员中加强总统权力的倾向开始增长，加强行政权以平衡立法权的主张渐成主流。与此同时，尽管原国民党议员重新组建了益友社、政学会等政党组织，但却明显失去了最初的优势地位，[46]国民党试图通过议会独揽大权的可能性已不存在，国会内部的观点也更趋多元，以至于最终未能就解散权问题达成共识，制宪的时机也一再错过。

　　这种派系之争，在“国体”问题的争论上同样明显。尽管各方的讨论都诉诸于集权制或是联邦制的利弊得失，但深入的分析却表明，在这些论证的背后，根本的分歧还是北洋派、革命派、立宪派与地方军阀的派系之争。对于集权与分权，各方都不存在确定的立场，而更多地是基于各自派系斗争需要的策略选择，始终呈现出明显的矛盾与多变。