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行政程序改革的顶层机构研究

  

  还有一些建议或者研究得到了包括美国最高法院在内的各级联邦法院的认可和参考。[47]例如,在 Darby v. Cisneros 案中,最高法院就根据行政会议的一份建议作出判决,该建议后来被国会原封不动地写入《联邦行政程序法》1976年修正案。[48]在 FCC v. ITTWorld Communications,Inc. 案中,最高法院也引用了行政会议所完成的一份研究。[49]


  

  行政会议的贡献还不仅仅体现在提出立法或者行政的正式建议。行政会议的主席、成员或者雇员也经常在国会立法听证会上作证。[50]行政会议还经常回应国会委员会或者委员会工作人员有关各类程序事务的咨询要求。行政机关也常常主动寻求行政会议的非正式的咨询或者援助,有时甚至是国会坚持要求行政机关如此行事。[51]例如,交通部在研究促进规则制定程序的公众参与、司法部在根据国会要求研究环境事务特别法院的可行性等问题时,都咨询了行政会议的工作人员和顾问的意见。行政会议还为政府律师开办各种研讨班,分析与其所在行政机关具有特定联系的行政程序问题,也帮助他们系统梳理基本的行政法原理。


  

  行政会议还组织大量基础研究,尽管这些研究不是最终以建议的形式发布,但却非常有助于理解和评估特定的行政职能。例如,行政机关案件受理量的统计,编辑出版各种指南、便览和手册供行政机关( 甚至公众) 使用。[52]


  

  行政会议的发展,还推动了美国行政法学的发展。行政会议被称作是美国行政法学家最为集中的一个机构,历任行政会议主席除少数是法官之外,大多是知名行政法教授。而一批担任过行政会议成员或者顾问的学者成为美国行政法学界的知名学者。例如,耶鲁大学教授 Jerry Mashaw、弗吉尼亚大学法学院教授 Richard Merrill 和哥伦比亚大学法学院教授Peter Strauss 都曾担任行政会议的顾问。而担任过行政会议成员的律师也基本上成为各个行政领域的杰出律师。学者们为行政会议起草建议提供基础的研究报告,也大多被修改后发表在法学刊物上或者作为专著出版。[53]


  

  ( 二) 行政会议的独特地位


  

  行政会议所取得的成就受到广泛好评。正如 Thomas Susman 律师在国会作证时所指出的: “在美国政府中,无论是行政分支还是立法分支,除了行政会议之外,都没有哪个机构是以改进行政程序作为唯一目标的。除了行政会议之外,也没有哪个地方更为理解不充分的、低效率的或者重复的行政程序所带来的成本、迟延和负担。”[54]


  

  首先,政府内阁部门和其他行政机关在提供行政程序改革的信息和建议方面都存在缺陷。这些行政机关本来就关注自身的法定职责和目标。尽管他们也可能会努力改进自身程序,但是单个行政机关缺乏行政会议所拥有的广阔视野。行政会议由于拥有更为包容性的框架,来自众多行政机关的政府成员可以分享各自机构的见解,而来自政府之外的公众成员也可以提供外部视角的观察和分析。


  

  其次,尽管国会根据宪法规定可以通过立法指导各行政机关的工作。但是,由于国会立法权范围非常广泛,并且更多地关注行政机关如何实施法律,它也无法取代专注于行政程序研究的行政会议。而且由于独特的结构和使命,行政会议有能力分析众多重要议题而不必陷入过于政治化的环境。[55]


  

  最后,行政会议成员结构体现了学者、官员和律师的合作和互补,这一优势是一般的高校、智库或律师协会等无法比拟的。因此,尽管它们也经常从事同样的课题研究,但是无法取代行政会议的作用。大学的研究很大程度上取决于教授个人的研究兴趣和次序安排。一般智库或律师协会则要仰赖行政会议的研究。例如,美国律师协会行政法和监管实践分部尽管常常从事与行政会议相同的课题,但其所作研究也常常依赖行政会议的研究所提供的各种实证材料,例如行政会议在社会保障、[56]老年医疗保险、穷人医疗补助[57]和儿童疫苗[58]等领域所做的研究。


  

  除此之外,行政机关所具有的下列特点也是确保其成功的重要因素。首先,行政会议的常设性一方面保存了机构的记忆,这一点在行政管理变动不居,人员流动日益快速的情况之下尤其重要; 另一方面也使得行政会议可以耐心地寻求实施其提出的建议。其次,行政会议可以确保获得其他行政机关的信息,原因包括其本身作为联邦行政机关的地位,官员的参与以及立法上的信息共享要求。[59]最后,行政会议具有独立性的特点,避免了在其他行政机关中树敌,维护了追求改进行政程序而非自身权力扩张的中立观察者形象。


  

  ( 三) 行政会议的成本有效性


  

  美国行政会议可以说是美国政府中运行最为有效和高产的机构。相对于其承担的工作范围而言,行政会议的预算水平并不高。即使在大力削减政府开支的克林顿政府时期,1994年戈尔副总统也曾致信众议员 Steny H. Hoyer 肯定了政府对美国行政会议的支持,并敦促国会继续拨款以继续改进政府效率和协助实施《国家绩效评审》报告所提出的一系列建议。[60]


  

  其一,它可以通过依赖来自政府、学术机构和私人律师或者公益律师界的提供无偿劳动的专业顾问而获得多于其预算数倍的回报。按照《行政会议法》的规定,行政会议成员中仅有主席可以享受工资待遇,来自政府之外的成员除了报销一些差旅费之外,其他的劳动都是无偿的。[61]


  

  其二,行政会议的工作成本可以带来成倍的节约开支的效益。例如,社会保障局( SSA)曾经测算行政会议所提出的修改其上诉程序的建议可以每年节约 8500 万美元。[62]而联邦存款保险公司( FDIC) 在 1994年测算出其根据行政会议的建议所实施的示范性调解项目在前 18个月内所节省的开支就高达 900 万美元。[63]


  

  ( 四) 行政会议的发展展望


  

  在运行初期,行政会议主要关注美国监管和行政体系中宏观的结构性和程序性问题。到了 1970 年代中期,行政会议开始关注更为具体的问题,例如在监管过程中推进成本效益分析、放松监管、监管明确性、公众参与和信息自由。到了 1980 年代中期之后,行政会议由于缺乏重大问题而被迫转向关注更进一层次的程序细节问题。例如,类似 ADR 等程序什么时候可以有效地纳入既有的移民、社会保障等行政项目之中。



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