行政程序改革的顶层机构研究
——以美国行政会议为例
苏苗罕
【摘要】美国行政会议是美国为了促进行政程序改革而专门立法设立的“政府智库”，它随着 1930 年代罗斯福新政以来联邦监管的范围、深度和权力的扩张而出现。美国行政会议集合了官员、学者和律师的智慧，以民主公开的程序和高效的机制提出建议、向政府提供咨询、发表研究报告有效地促进了美国行政程序的持续优化。美国行政会议在职能定位、成员构成、组织结构和运作程序等方面的制度安排促成了其取得非凡成就。我国的行政程序改革将是一项长期而艰巨的任务，有必要借鉴美国的成功经验，按照独立专业的要求设立行政程序改革的顶层机构。
【关键词】美国行政会议；行政程序；行政立法；行政法治
【全文】
一、引言
在当今社会，行政国家的发展已经成为不可避免的趋势，这也导致了行政法的规模和范围在各国都得到了极大的扩展。我国的行政立法在新中国成立以后，尤其是改革开放之后的三十余年里取得了长足进步。早在 1987年，中共十三大报告明确提出了“必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序”。在此后的二十余年里，《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》和《行政强制法》等重要的行政立法相继出台。展望未来，我国还需要制定《行政收费法》和《行政程序法》。事实上，近年来多个省市制定了与行政程序相关的地方政府规章，行政程序立法正在形成“地方包围中央之势”。[1]即使是中国特色社会主义法律体系已经形成，我国修旧法和立新法的任务仍然相当艰巨。政府对众多领域实施监管的过程中也随时会涌现出新的行政法问题。
在美国，行政法的发展起步相对较早。其早在 1946年制定的《联邦行政程序法》可谓世界行政程序法典的典范。在此后的六十余年里，《联邦行政程序法》经历了多次修订，主要包括 1966年《信息自由法》、1972年《联邦咨询委员会法》、1974年《隐私权法》、1976年《阳光下的政府法》、1980 年《削减文书工作法》、1990 年《协商制定规章法》和1990 年《行政争议解决法》。在立法修法的同时，联邦行政部门制定的规章在数量和范围上也呈现几何式的增长。例如，美国《联邦规章汇编》( CFR) 1970 年版的页数为 54934页，到了 2009年，其页数已经增长到了 163333页。由此我们可以看到，即使有了相对完整的行政法律体系，推动行政程序改革、完善监管实践仍是没有止境的，因此有必要设立专门的顶层机构负责统筹协调相关行政立法研究咨询工作。在美国，一个名为美国行政会议( the Administrative Conference of the United States，缩写为 ACUS) 的“行政法机关”( administrative law agency) ，正是在美国行政法发展过程中发挥这一作用的顶层机构。本文试图对其组织结构、职能和运作程序等进行深入研究，以期对我国行政程序改革有所裨益。
二、美国行政会议的设立和沿革
美国行政会议的设立不是一次偶然的事件。相反，它是随着 1930 年代罗斯福新政以来联邦监管的范围、深度和权力的扩张而出现的。政府活动实体内容的扩张，推动了行政程序规范化的需要。[2]
( 一) 设立行政会议的设想
1936年 3月 20 日，罗斯福总统任命了以 Louis Brownlow 为主席的行政管理委员会( the Committee on Administrative Management) ，要求对政府的组织和行政管理进行认真研究。1937年 1月，该委员会向总统提交了研究报告，总统将其转发给国会并提出了进行政府机构重组的立法建议。委员会的研究报告中提出: “总统需要有专门的研究机构( research agency) 对政府管理所涉及的众多问题，例如行政组织、财政、协调、工作程序和方法以及管理的众多技术问题进行调查。”
美国政府第一个专门研究行政法律程序的机构是 1939年成立的司法部长行政程序委员会。1939年 2月 16日，罗斯福总统根据司法部长的建议，要求司法部长组织一个委员会调查“行政法领域进行程序改革的必要性”，“对现有的做法进行深入和全民的研究”，“查找任何存在的不足并指出改进的方法”。1939年 2月 23日，司法部长正式任命了行政程序委员会的成员。与此同时，司法部长还成立了一个由各个行政委员会、行政机构各派一名代表组成的咨询委员会，以便向行政程序委员会提供咨询。[3]
1941年，司法部长行政程序委员会正式通过了长达 202页的最终报告。这份报告描述了行政程序的起源、发展和特征，组织和程序的基本要求，非正式和正式裁决、规则制定和司法审查的方法。这份报告也构成了美国 1946年《行政程序法》的基石。这份报告建议设立联邦行政程序办公室，以便通过持续研究和定期提供建议，实现和促进单部法律所无法实现的程序改进。但是，这一建议并未被付诸实施。
1947年，国会接受杜鲁门总统的建议，设立了政府组织委员会 ( the Commission on Organization of Government) ，即所谓的“胡佛委员会”( the Hoover Commission) 。该委员会在1949年向国会总共提交了 19份报告和 78份任务小组研究报告。其中一份题为“独立监管委员会”( the Independent Regulatory Commissions) 的报告建议总统预算办公室借助外部法律顾问的力量，研究减少行政机关办理事务成本的方式方法。作为其基础的任务小组研究报告，则建议在总统行政办公室内设立专门的“行政程序办公室”( the Office of Administrative Procedure) ，聘用少量专家分析和研究行政机关的组织、程序和方法。胡佛委员会的报告赢得了强烈的反响，国会提出了超过百部法案以落实该委员会所提出的 281项建议，总统也提出了 36份机构重组计划。但是，有关行政程序办公室的建议仍然没有被付诸实施。
