气候变化诉讼中的行政解释与司法审查
——美国联邦最高法院气候变化诉讼第一案评析
王慧
【摘要】作为美国联邦最高法院审理的第一个气候变化诉讼案件，马萨诸塞州诉环保署一案在气候变化法律史上具有里程碑意义。尽管美国环境署屡屡依据各种理由拒绝规制温室气体排放，但是美国联邦最高法院不仅对美国环保署拒绝制定规则的做法进行了司法审查，更以罕见的姿态否决了美国环保署所主张的行政裁量权。美国联邦最高法院在气候变化诉讼中所呈现的积极立场促使美国政府的气候变化政策出现了重大转变。但是，也有人由此批判美国联邦最高法院已成为一个身兼超级立法者和超级规制者的政治法院。
【关键词】气候变化；行政解释；司法审查；判例；美国联邦最高法院
【全文】
诚如诺德豪斯所言：“这是一个全球变暖的时代，也是一个研究全球变暖的时代”。〔1〕在这个研究全球变暖的时代，人们较为关注气候变化国际议程中国家之间的明争暗斗，而忽视了各国国内各种力量围绕气候变化所展开的角逐。事实上，各国国内各种力量围绕气候变化展开了丰富的政治和法律斗争。其中，行政机构和法院之间的争论最为引人注目。在美国，马萨诸塞州诉环保署案这一经典案例集中展示了气候变化诉讼中行政机构和法院之间的法律斗争。〔2〕作为美国联邦最高法院裁决的第一个气候变化案件，该案注定会成为美国环境法和行政法上具有里程碑性质的案件。环境保护团体第一次成功说服美国联邦最高法院对美国联邦政府拒绝规制气候变化的行为进行司法审查。〔3〕美国联邦最高法院在该案中对环境保护团体所表现出的同情，在其有关环境议题的案件中极为罕见。〔4〕马萨诸塞州诉环保署案对美国的气候变化政策施加了积极的影响：一方面，它使得美国国内逐渐认识到规制温室气体可以改善能源效率和降低石油进口依赖，进而减少恐怖袭击〔5〕和激励企业技术创新；〔6〕另一方面，它改变了美国政府的气候变化外交政策，案件宣判后不久美国政府即以积极姿态参加了巴厘岛气候变化谈判会议。
该案争议的法律问题有两个：一是有关原告是否享有起诉资格的程序问题；〔7〕二是事关美国环保署是否正确实施了行政裁量权的实体问题。美国环保署认为，根据美国《宪法》第3条的规定，原告没有起诉资格，因为原告所主张的损失无法同时满足损害、因果关系和可补救性这三个标准。美国环保署的这一主张得到哥伦比亚巡回法院的支持，〔8〕却遭到美国联邦最高法院持多数意见法官的反对。〔9〕有关马萨诸塞州诉环保署案诉讼资格的认定及其意义，国内已有较多评述文献，〔10〕但是马萨诸塞州诉环保署案所涉及的实体问题尚未引起国内学界的注意。本文将对其展开讨论，并由此审视美国气候变化法律政策。
一、空气污染物的行政解释与司法审查
在马萨诸塞州诉环保署案中，原告主张温室气体是环保署应该规制的空气污染物。但是，美国环境署以《清洁空气法》第202（a）（1）条为依据认为温室气体不是空气污染物。该条规定：“如果环保署长认为，新的机动车或新的机动车机器导致或者增加了空气污染物且可能会危害公共健康或福利，那么环保署署长应该根据本条的规定制定相应的标准，将其适用于各种类型的新的机动车或新的机动车机器所排放的空气污染物。”〔11〕该法第302（g）条则对第202（a）（1）条所规定的“空气污染物”一词做了如下解释：“任何空气污染物质或这些空气污染物质的混合物，包括任何排放到清洁空气中的物理、化学、生物、放射性物质。”第302（h）条对第202（a）（1）条所规定的“福利”一词做了如下解释：“福利一词包括天气变化和气候变化。”〔12〕美国环保署在法庭上始终认为温室气体不在空气污染物的范畴之列，进而宣称自己没有权力对其进行规制。〔13〕美国环保署的这一主张虽然受到人们的广泛批评，但是得到了工业团体的支持。工业团体不但不认为二氧化碳是空气污染物，反而认为二氧化碳对生活至关重要。〔14〕
