二、行政过程论的提倡及其基本观点

　　随着现代行政的发展，传统行政法学理论逐渐显现出其弊端，因此，在现代行政法学中，如何对应于现代行政的发展进而重构传统行政法学理论体系是个重大而紧迫的课题。对此，各国的行政法学者在批判的同时，积极地提出变革传统行政法学理论的行政法学新理论。其中的行政过程论就是日本的行政法学者在借鉴美国的公共行政理论及行政法理论、德国的二阶段理论及动态考察方法的基础上而提出的行政法学新理论之一。

　　（一）行政过程论在各国的提出过程

　　“行政过程”本身并非新生事物，在行政学和早期的美国行政法研究中就普遍地被使用。日本行政过程论的产生源于西德行政法学，是德国最近行政法研究倾向之一，强调重视“作为过程的行政”。例如，不仅只处理以往行政机关与国民间关系的最终决定（如行政行为），而且主张该决定过程本身的透明化及控制的可能。这被认为是对自奥托·迈耶以来过度偏重行政行为的法学方法妨碍了确切地把握现代行政过程的问题的反省。[23]

　　在日本，第一次采用“行政过程”作为一个章节的标题的著作大概是今村成和所著的《行政法入门》(1966年）中的“在行政过程中个人的地位”。[24]而此后，原田尚彦所著的《行政法要论》(1976年）中，设立了单独的一章“法治主义与行政过程”。而且，室井力、盐野宏所著的《学习行政法I》(1978年）中说明了其意义，并将“行政过程”构成其中的一编。此外，在论文方面，园部逸夫所著的《行政程序》(1966年）将行政过程作为程序的连锁或行为的连环而有意识地予以阐述，在日本大概是最早的文献；[25]在1969年，远藤博也公开发表以“行政过程论的尝试”为副标题的《复数当事人的行政行为》。[26]此后，积极论及“行政过程”或“行政过程论”的文献不断出现。[27]而明确、系统地提出行政过程论观点的是盐野宏于1984年所著的《行政过程总说》论文，该文主要从行政过程的构造、行政过程与行政法的基本原理、行政过程与行为形式、行政过程与法律构造等方面研究行政过程论。[28]现在，行政过程论已经成为日本行政法学的主流理论。

　　在我国大陆学者的论著中，也有以“过程论”作为行政行为理论的部分内容的标题，但从其具体内容来看，并没有涉及过程论的内容，而仅仅将“过程论”这一用语用以概括行政活动中的各种行为形式。[29]在我国大陆最早提出行政过程论的是朱维究和阎尔宝，他们于1997年在《政法论坛》发表的《程序行政行为初论》[30]一文中初步提出了对行政活动的整个过程进行动态性考察的观点；朱维究和胡卫列在《中国法学》发表的《行政行为过程性论纲》[31]一文中系统地阐述了行政过程论，朱维究指导的博士李琦在2005年的博士论文《行政行为效力新论—行政过程论的研究进路》[32]中，更以行政过程论的方法来研究行政行为的效力，进一步细化了行政过程论。此外，湛中乐教授的博士论文《现代行政过程论—法治理念、原则与制度》[33]以行政过程作为问题的切入点，将行政主体、行政行为、行政法的价值目标与原则及制度置于同一系统中加以考察，其中简单介绍了日本行政过程论的研究成果。

　　另外，我国台湾地区学者赖恒盈在《行政法律关系论之研究》[34]一书中以及陈春生在《行政法之学理与体系（一）—行政行为形式论》[35]一书中对盐野宏的行政过程论进行了较为详细的介绍，其资料主要来源于日本行政法学者盐野宏所著的《行政过程总说》[36]一文，但仅仅停留于梳理与介绍，并未提出自己的观点。

　　（二）行政过程论基本观点的归纳总结—行政过程的全面、动态考察

　　如上所述，面对传统行政法学基础理论不能适应现代公共行政发展需要的问题，各国的行政法学者在反思与批判传统行政法学理论的基础上，不约而同地提出了行政过程论的观点，该观点作为行政法学的新理论，为传统行政法学基础理论的变革与完善提供了一种崭新的视角，但是，该理论尚处于提出的初期阶段，其理论本身并不完善。

　　在行政过程论最为发达的日本，虽然提倡行政过程论的行政法学者有不少，但各学者对于行政过程论的理解并不完全相同，在日本尚未形成统一的行政过程论。各学者都提倡以全面、动态的思维方式考察现代公共行政过程中的法律现象，并都将自己的观点冠以“行政过程论”之名，但各行政过程论者之间的观点并不一致。由于各行政过程论者研究的侧重点不同，各种观点之间缺乏整合性甚至相互矛盾。总体而言，日本的行政过程论尚缺乏作为行政法学基础理论的整体性，也鲜有将行政过程论运用于行政实践的例子。在我国大陆地区，朱维究教授等行政法学者对于行政过程论的研究已经初步形成了中国行政过程论粗线条的理论架构，但从整体来看对行政过程论还缺乏详细、深入的论证，其理论尚缺乏完整性与体系性，还有待于进一步的完善与细化。

　　为了使得行政法学基础理论适合于现代公共行政发展的要求，行政过程论本身必须不断地细化和完善，具体而言，现阶段可以从以下两个方面进行研究。第一是统一行政过程论的观点，上述的论者从不同的视角各自提出行政过程论，但究竟何为行政过程论，各自的观点并不统一，因此，今后需要对上述行政过程论的观点进行归纳总结，在此基础上寻找出其中最为核心的观点。第二是构建和完善行政过程论的理论体系，上述论者仅仅提出了行政过程论的观点，与其说是一种“行政法学新理论”，还不如说是一种行政法学研究的“新视角”，为了实现传统行政法学基础理论的变革与重构，必须构建和完善行政过程论自身的理论体系。对此，本文以这两个课题为中心，在归纳总结行政过程论基本观点的基础上，构建行政过程论的理论体系。虽然行政过程论者之间对于行政过程论的阐述各不相同，但各行政过程论者的观点中最主要或最核心的内容是对于行政过程进行全面、动态考察的观点，其他的观点都是在此基础之上的推导或引申，因此，可以将“全面、动态考察行政过程”的观点视为行政过程论的基本观点。