4．行政法学体系由总论与各论组成。行政法学以有关行政的法律现象作为研究对象，对于该对象的考察存在着两种视角。其一是以各个行政活动所具有的规范性含义或规范性理论构造作为标准，将这些行政活动分为各种类型分别进行说明，这是对行政活动在横向上的分类，通常被称为“行政法学总论”。其二是着眼于行政活动的社会功能以及对行政活动进行分类整理的方法，这是对行政活动在纵向上的分类，通常被称为“行政法学各论”。[9]由于在实定的行政法上并不存在一部统一的行政法典，因此，行政法学总论部分对于整个行政法律制度来说具有类似于“行政法总则”的作用。从传统行政法总体的体系上看，传统行政法学以公私法的二元划分为基础，以行政权为中心，围绕着行政权将行政法总体部分划分为行政组织（行政权的权限与主体）、行政行为（行政权的行使）、行政救济（对被行政权侵害者的救济）三部分，其中的行政行为法是核心部分。由于行政法在现实中尚不存在统一的行政法典，而有关行政法律制度的法律复杂多样，因此，行政法学总论是各行政法律制度的一般性原则或规则，事实上发挥着如民法总则的功能，即行政法学总论中的一般性原则或规则统率、指导各行政法律制度的构建。
5．传统行政法学以行政行为概念为中心，围绕着行政行为的概念形成了行政行为的定型化、效力论、裁量论、附款论、瑕疵论等较为系统的行政行为理论。传统行政法学理论认为，行政行为是指“行政机关对于具体事实以公权力行使的方式宣告何为法律的行为”。[10]行政行为是个行政法学的学术概念，而非法定概念，在实践中具有各种不同的含义。一般而言，行政行为的概念具有外部性、法律效果性、具体性、公权力性、单方性等要件，由此也决定了行政行为与私法行为所适用的法律不同，这是行政法及行政法学得以成立的理论基础。传统行政行为理论运用概念分析的法学方法，在行政主体为达成一定行政目的所实施的各种行政活动中，选定某一特定时点的行为作为控制整个行政活动合法性的对象，从现实复杂的行政活动中抽象地归纳出各种类型的行政行为，即将行政行为类型化，并在此基础上事先运用法律为各种行政行为分别设定法律要件以及事后的监督程序，通过依法行政的要求实现对行政活动的监督与控制。[11]行政行为论从法律技术上为行政法对行政活动的规范提供了可能性，使得依法行政原则具有现实的可行性。
6．传统行政法学区分行政过程中的公法关系与私法关系，仅仅将其中的公法关系作为“行政法律关系”进行研究。传统行政法学认为，行政法的特征在于从保护公益的视角出发规范公共利益之间或公共利益与个人利益之间的行政关系，以此形成行政法律关系。具体而言，传统的行政法律关系论以公私法二元论为基础，将与行政相关的法律关系划分为公法关系与私法关系，以其中的公法关系作为主要的考察对象，并以公法规范来规制。
（二）传统行政法学基础理论的不足之处
传统行政法学基础理论的形成是行政法作为独立的部门法、行政法学作为独立的学科得以成立的理论前提，其对于相对人权利的保障、行政合法性的监督等也具有重要的现实意义。随着现代行政理念的转换以及国民需求的多样化、复杂化、高度化以及行政对象的不断扩大化，行使行政职权的主体不断复杂化，实现行政目的的方式也不断多样化。但面对现代行政的发展，传统行政法学理论已经不能充分应对，逐渐显现出其弊端，主要表现为以下几个方面。
1．传统的公私法二元论存在着过于绝对化的问题。传统公私法二元论过度强调公私法区分的绝对性，建立在传统公私法二元论基础上的行政法学基础理论也过分强调行政法的公共性，强调公共利益与个人利益、行政主体与相对人的对立，并以行政行为为中心构建行政法学体系，相对人的行为则被包摄于行政行为之中，从而忽视了相对人独立的法律地位及其能动的作用。具体而言，传统公私法二元论的缺陷主要表现在以下方面：第一，虽然在行政诉讼法中区别有关公法上的法律关系与有关私法上的法律关系，但以此作为行政实体法上公私法二元论的制度依据在理论上是本末倒置的。[12]第二，现代行政不仅是单纯的权力性行政活动，从非权力性行政活动增多的现状来看，以公私法二元论为基础的传统行政法学理论在法律技术上仅仅以公法的手段、形式作为行政法学的对象，舍弃了非权力性行政活动这一重要部分。[13]因此，从现代行政的实践来看，传统的公私法二元论存在着过于绝对化的问题。
2．依法行政原则存在着形式化的问题。传统依法行政原理要求行政活动必须依据法律的规定进行，行政活动的内容必须符合法律，但该原理仅仅是对行政的要求，而不涉及对于法律内在价值的要求。换言之，依法行政的原理只是从形式上要求行政的合法性，而不问行政在实质上是否能够实现公共利益，是否符合公平、正义等法律价值，这种依法行政原理可以称之为形式法治主义。而传统行政法学理论从自由资本主义时期发展而来，依法行政原理提出的历史背景就是新兴的资产阶级希望通过其所掌握的议会立法来限制当时由国王等封建阶级所掌握的行政权，其在本质上体现的是自由主义法治国的理念。自由主义法治国对自由和民主的认识，直接影响了传统行政法理论的重点，即传统行政法学偏重于运用议会规则的事先控制以及通过司法审查对行政结果的事后控制，仅仅从形式上要求行政权必须依据法律行使，要求行政权行使的结果（行政行为）必须符合法律，而忽视了对行政活动的实质性规范。
