以行政过程为中心重构行政法学理论体系
江利红
【摘要】传统的行政法学过度偏重于作为行政过程最终结果的行政行为，忽略了同一行政过程中各个连续的行为形式之间的联系，仅仅从静态上定点地考察行政行为的合法性。随着现代公共行政的发展，行政法学必须将行政过程中的各种行为形式全盘纳入视野，而且应注重同一行政过程中各行为以及同一行为内部的各环节之间的关联性，对行政过程进行全面、动态的考察。基于此，可以从公私法区分的相对化、实质法治主义的转换、行政法学方法论的变革、行政法体系的重构、行政行为理论的发展、行政过程中相对人地位及作用的提高等六个方面构建行政过程论的理论体系。
【关键词】行政过程论；动态；行政法学；理论体系
【全文】
自改革开放以来，中国的行政法学者在学习、参照各国行政法学理论的同时，一直致力于构建具有中国特色的行政法学基础理论，例如，应松年、朱维究等教授在1983年就将“为人民服务论”作为行政法学的基础理论进行了论述。[1]发展至上世纪90年代，以“平衡论”[2]的提出为契机，在中国行政法学界引发了平衡论、控权论、管理论、公共利益论、公共权力论、政府法治论、服务论等所谓的行政法学基础理论之间的争论。[3]这些观点的争论在客观上推动了中国行政法学基础理论的发展，但直到目前为止，可以说在中国尚未确立统一的、完善的行政法学基础理论。同时，随着现代社会的发展，公共行政的职能范围不断扩大，公共行政的主体、行政活动的手段也日益复杂化与多样化，对此，传统行政法学的并不能充分应对，而如何构建适合于现代公共行政发展需要的行政法学基础理论就成为了现代行政法学的新课题。对于上述问题，本文将在修正传统行政法学基础理论的同时，对行政过程论进行全面、动态的考察，构建行政过程论的理论体系。
一、传统行政法学基础理论不能适应现代公共行政发展的要求
中国的行政法学是在引进和参照英、美、法、德、日等国家的行政法学理论的基础上形成的，但从总体而言，中国现有的行政法学理论受到大陆法系国家的影响更大，基本具有大陆法系行政法的特点，例如公私法的区分、依法行政的原则、行政行为的概念等。而传统大陆法系的行政法学理论是在德国行政法学特别是奥托·迈耶的行政法理论的影响下形成的较为完整的理论体系，即以自由主义法治国的思想为基础，运用对行政法律制度进行实证探究的方法，形成了技术上完善、系统的理论体系。但随着现代行政的发展，与19世纪行政法学的对象限定于维持秩序的行政活动不同，现代行政法学的范围涉及各种各样的行政活动。对此，传统行政法学的基础理论并不能充分对应。
（一）传统行政法学基础理论的体系及其在行政法学上的意义
传统行政法学基础理论以从近代“国家社会二元论”中推导出的“公私法二元论”为基本出发点，以依法行政原则为基本原理，以行政行为为中心，形成一个较为完整的行政法学理论体系，主要包括以下六个方面。
1．传统行政法学以公私法二元论作为基础。公私法的划分源于古罗马法，古罗马法学家乌尔比安认为，“公法涉及罗马帝国的政体，私法涉及私人利益。”[4]大陆法系继承并发展了该理论，并将其运用于法律实践中。例如在法国，公共行政与私活动、公法与私法的区分涉及到行政法院与普通法院之间在诉讼案件管辖权方面的划分。[5]国家与社会的分离甚至对立是公私法二元论产生的根源。所谓公私法二元论是指承认公权力的特殊性即行政的意思相对于国民具有单方的优越性以及对行政权法律规制的特殊性的理论。[6]公私法二元论认为，公法是有关权力关系的法律，私法是有关平等关系的法律，由此区分公法与私法的两个法律体系，并将民法、商法等作为私法，而将宪法、行政法等作为公法。公私法二元论对于行政法学具有重要意义，该理论不仅是行政法学脱离民法学而成为独立学科的理论基础，而且对于划分行政法学的研究对象、决定行政法律关系或行政活动适用的法规、决定诉讼程序的选择等都具有重要意义。[7]
2．传统行政法学以依法行政作为基本原则。对于依法行政原理的具体内容，德国行政法学鼻祖奥托·迈耶提出了“法律支配三原则”，即“法律的法规创造力”、“法律优位”、“法律保留”三原则。首先，“法律的法规创造力”是指作为实质性立法的“法规”必须采取法律的形式。这就意味着行政权不能独立于法律制定法规，行政立法制定的法规命令必须以法律为根据。其次，“法律优位”是指除宪法外法律优越于其他国内的法律规范以及行政机关与司法机关的行为，违反法律的行为违法，任何行政机关的行为都不得违反法律。最后，“法律保留”是指对于特定的事项否定行政权的自由性，而将法律的规定作为行政权发动的要件。行政法学理论以依法行政为基本原则，通过事先以立法的形式为各种行政行为设定一定的法律要件，要求行政机关在进行行政活动时必须遵守这些法定要件；在行政活动违反法律规定时，则可以通过事后的救济措施认定行政行为无效或予以撤销，以此确保法治主义的实现。
3．传统行政法学以行政法解释学作为方法论。传统行政法学以对行政法律规范进行规范分析、价值分析、实证分析等为研究方法，其依据的是19世纪后期在德国形成的法学方法的分析视角，舍弃了政治学的视点、社会学的分析、文化的洞察等，转化为纯粹的法学考察，其结果是行政法学被限定于法律解释或法律技术分析的深化、法律体系的构建、合法性的维持等视野。因此，行政法学一般被限定于行政法解释学。法律解释学是指为了对认定的事实适用法律，推导出一定的结果，以该实定法为中心，根据支撑该实定法的法律原理、原则、立法者的意思等确定实定法的规范性含义的活动。[8]对于行政法的解释，与其他法律解释相比较存在着一定的特殊性，产生这种特殊性的根据在于行政法律规范本身、作为行政法律规范对象的事实以及行政法规的解释适用者三方面。
