如前所述，作为权力监督机制，司法权应对行政法律关系保持适度的超脱，不能随意侵入行政权的领地，即使以纠纷解决之名。因此，司法审查不能普遍的确定行政法律关系，一般情形下司法审查还应遵循合法性审查的一般规律。如何恰当地行使司法审查权确定处理争议状态的法律关系，司法能动而不僭越，成为我们接下来需要解决的问题。鉴于司法实践中行政争议形态的复杂、多样性，司法权的界限也应是具体的、情境的，应区分不同情形予以讨论。笔者认为，循着“具体法治”的思路，司法审查中确定处于争议的法律关系时，应充分考虑以下因素，在合法性审查原则的缝隙中能动地行使司法审查权，不同程度地确定处于争议状态的法律关系。
（二）行政争议实质性解决的路径依托：确定法律关系时需要考虑的因素
1．原告的诉讼请求、目的和行为。我国《行政诉讼法》更多地体现出客观诉讼的特质，强调对客观法律秩序的维护，而对当事人的诉讼请求及其诉讼目的的关注则略显不足。司法实践中容易造成司法审查的简单化、形式化，司法审查对象与当事人的诉求或目的脱离的现象，裁判结果如隔靴搔痒，裁判的正义与当事人追求的正义存在隔阂，消弱了纠纷化解功能。
首先，原告的诉讼请求作为行政诉讼的起点，决定了当事人攻击防御的对象和法院的审理范围。虽然基于维护客观行政法秩序的考量，行政诉讼中存在诉判不一致的情况（如情况判决），但“司法审查的路线不能偏离原告的诉讼请求太远，或者完全将原告搁置一边而独辟蹊径，它最终给出的诉讼结果必须充分顾及原告的诉讼请求。”[14]有学者在分析了行政诉讼涉及权利的逻辑顺序的基础上精当地指出：“原权与救济权、救济权与诉讼请求、诉讼请求以及判决内容上都保持着相当程度的一直性和连贯性，甚至是完全一致的。”[15]同时，“行政诉讼中原告和裁判者并不像民事诉讼那样，不是原告与裁判者之间毫不相干，裁判者完全处于中立地位，而是原告与裁判者之间是‘协作统一’的关系，其目的就是监督行政，保障公民的合法权利。”[16]德国、我国台湾地区等地行政诉讼制度中，行政诉讼标的即“按诉讼种类之不同，原告所为之权利主张”，[17]法院通过审查原告的主张是否有理由来做出裁判，直接对于原告的诉讼请求作出回应。
其次，原告的诉讼目的同样需要我们给予关注。原告是自身利益的最佳判断者，其对于维护行政法律秩序、推进依法行政等宏大叙事往往并不热衷，真正关心的是合法权益能否得到切实保护，争议涉及的实质问题能否得到高效、彻底的解决。如果一味强调司法权的监督性而不能积极深人行政法律关系（甚或民事法律关系），则难以有效确定当事人间的法律关系，从而难以实现当事人通过行政诉讼解决纠纷的初衷，也难说保护了行政相对人的合法权益。关注原告的诉讼目的，有助于司法者通过形式直达“病灶”，解决实质争议，有时还会觅得“功夫在诗外”的捷径。
再次，司法审查时对原告的行为也应给予必要的关注，而非固守“只审查被告行为”的理念。一些案件中原告的行为是否合法与行政行为的合法性具有一定的依存关系，原告以行政机关认定的事实错误为理由提起的行政诉讼中，事实争议成为案件焦点，只有对行政相对人的行为进行审查，才能确定行政行为的合法性，才能真正解决双方之间的争议。[18]
