论行政诉讼实质性解决行政争议的实现
——以争讼行政法律关系的确定为研究进路
贾亚强
【关键词】行政法律关系；行政争议
【全文】
一、问题的提出：行政案件高申诉上访率引发的思考
当前，行政案件申诉上访率居高不下成为困扰行政审判的“老大难”问题。据统计，2009年全国法院新收刑事、民商事、行政一审案件6688963件，行政案件虽然不足2％，但行政申诉上访案件却占了全部来京申诉上访案件的18％左右，比平均值高出8倍，绝对数已经超过了刑事和执行。行政案件申诉上访问题，事关国家和社会的和谐稳定，事关党和政府的形象与执政基础，事关法律尊严和司法权威，事关行政审判的前途和命运，需要认真面对，切实解决。[1]
长期以来，关于行政诉讼目的、功能的讨论，主要围绕“救济权利”、“监督行政”、“保证案件审理”等关键词展开，[2]强调行政诉讼作为一种权力监督机制的特性，而一定程度上忽略了其纠纷解决功能。随着近年来行政案件迅速增长，涉及的争议日益尖锐化、复杂化，行政诉讼的纠纷解决功能更为法院和当事人所看重和期许。[3]在最高法院的倡导下，各地法院致力于积极探索和尝试新机制，促进行政争议的实质性解决。行政审判正逐步由“是非曲直型”向“纠纷解决型”转变。[4]坚持行政诉讼合法性审查的形式下，活跃着追求行政争议实质解决的探索与尝试。
诚然，推进行政争议的实质性解决是一项社会系统工程，不仅需要司法有所作为，也需要司法机制以外力量的协助与补强。[5]但是，实现行政案件的实质解决，其着力点还应在行政诉讼机制内，以法律规则的完善和有效运作来实现。关于行政争议实质性解决的研究，现有研究成果较少，且多是从宏观阐述，对于具体制度及其实际运作的研究稍显不足。司法实践中则主要通过诉讼协调和解机制、联动互动机制等“体制外”行政审判新机制促进争议的实质性解决，而较少关注制度层面的探索、突破，以及理论上的归纳和提升。基于此，本文的写作思路是，运用实证的研究方法，对现行制度中制约行政争议实质解决的原因进行分析，在遵循行政诉讼司法规律的前提下，于现行制度内寻求突破点，以最大限度地实现争讼法律关系的确定为研究进路，分析和提出实现行政争议实质性解决的对策建议。
二、原因何在：行政争议实质性解决的制约因素分析
行政争议实质性解决包含以下三个层面的内容，即纠纷解决的妥善性、一次性和迅速性。妥善性要求司法审查的对象并非局限于被诉行政行为的合法性，追求全面妥善解决当事人之间的权利义务争议；纠纷解决的一次性和迅速性，则要求司法审查尽可能高效地一次性解决当事人之间法律关系不明确而导致的纠纷，防止反复争讼不休，实现诉讼经济。[6]
作为一种制度性安排，行政诉讼首先是以权力监督的面相出现的。自古典行政诉讼理解，行政争议的解决寄寓于权力监督之中。因为“于依法行政原则下，行政系对法律的执行，其本身即具有分配社会资源、调整利益冲突的功能，可单方依法解决社会纷争，行政诉讼制度设置之目的只要确保行政活动之适法性即可。” [7]我国行政诉讼制度秉承这一理念，明确规定法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查。在行政诉讼的具体运作中，法院通过审查行政行为的合法性，监督和维护行政机关依法行政，实现保护行政相对人的合法权益。这种制度设计，在高权行政和撤销之诉占绝大部分的情况下尚能有效运作，但随着行政行为调整的社会领域不断拓展，行政行为的类型不断增加，尤其是给付行政、服务型政府的兴起，行政相对人的诉求更加多样，使这种以合法性审查为核心的司法模式在纠纷化解方面的不足日益凸显。具体体现在以下四个方面。
