条约解释的局限性
――以“原材料案”为例
杨国华
【关键词】条约解释；局限性
【全文】
十年前，中国加入WTO时承诺：取消所有产品的出口税，但议定书附件6所列举的产品除外（议定书第11条第3款）。附件6列举了84种产品及其出口税的上限，分产品从20%到50%不等。这样一项承诺，是否意味着中国永远不能对其他产品征收出口税，并且对这84种产品所征收的出口税永远不能超过规定的上限？是否意味着中国也不能对其他产品采取出口税之外的出口限制措施？
对于第一个问题，回答是否定的。WTO协议中有很多例外条款，为各成员承担的义务提供了“安全阀”，以便各成员在特殊情况下背离这些义务。有义务，就有例外，这是WTO协议的基本思路，也是权利与义务平衡的一种体现。如果没有例外，WTO成员就不敢承担任何义务了。例如，《WTO协定》第9条规定，在例外情况下（in exceptional circumstances），WTO的最高权力机构部长会议可以决定豁免某个成员的某项义务。第10条则进一步规定，任何成员都可以建议修改协议。因此，中国有权要求部长会议豁免出口税的承诺，也有权提出修改出口税的承诺。豁免仅在一段时间内有效，而修改则可以是撤回这项承诺。当然，豁免要有理由，说明出现了什么“例外情况”；修改要履行程序，获得绝大多数成员的同意。
对于第二个问题，回答也是否定的。WTO协议虽然要求各成员取消进出口数量限制（GATT第11条），但也有例外（GATT第11条第2款和第20条）。因此，对于所有产品，中国都有权限制出口数量。当然，限制出口数量，要符合“例外”所规定的条件，例如避免食品短缺、保护人类健康和维护可用竭资源等。[1]
然而，我们在“原材料案”（China — Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials，WT/DS394/395/398。专家组裁决：2011年7月5日。上诉机构裁决：2012年1月30日）中所遇到的，却是中国的出口税承诺是否可以援引GATT第20条进行抗辩的问题。也就是说，中国是否有权在遵守GATT第20条的情况下，对84种产品之外的产品征收出口税，或者对这84种产品所征收的出口税超过附件6规定的上限？GATT第20条实在是WTO体制内重要的例外条款，列出了10种特殊的情况，一直被认为是多边贸易体制的“安全阀”。[2]然而，专家组和上诉机构对上述问题的回答却是否定的。
专家组按照《维也纳条约法公约》的条约解释方法，对中国加入WTO议定书、报告书和WTO协议的相关条款进行了分析。专家组的基本逻辑是：WTO有众多协议，但并不存在一项适用于所有协议的例外条款（general umbrella exception），而是每个协议都有自己的例外条款；GATT第20条规定了WTO成员在若干情况下可以背离义务，但这个例外条款仅适用于GATT中的义务；要想第20条适用于议定书中的义务，就必须在议定书中做出规定。因此，鉴于议定书中没有这样的规定，专家组认为出口税承诺不能援引GATT第20条。
专家组承认：“GATT第20条的适用问题，事关加入议定书在《WTO协定》中的地位，以及WTO法律和机制内不同文件之间的关系。”[3]“第11条第3款没有援引GATT第20条的权利，意味着中国与很多WTO成员有所不同；这些成员通过议定书条款或者作为创始成员没有被禁止使用出口税。然而，按照摆在面前的文本，专家组只能推定这是中国和WTO成员在加入谈判中的意图。这种情况孤立地看待，可能是不平衡的（imbalanced），但专家组没有找到援引第20条的法律依据。”[4]也就是说，条约解释的结果是，中国可能承担了一项“不平衡”的义务，但找不到“权利”的法律依据让这项义务“平衡”起来。此时，我们仿佛看见“双重救济案”（DS379）专家组站在我们面前，摊开手耸耸肩：使用非市场经济方法，对某种产品同时征收反补贴税和反倾销税，是可能出现“双重救济”问题的，但WTO现有协定却没有对这个问题做出规定，因此我们“爱莫能助”。
