（二）公民参与与刑事政策实施
长期以来，刑事政策的实施是以司法机关为中心的，犯罪之侦查、起诉与审判，犯罪的预防与控制等都由司法机关承担，民众则会因事不关己，而将刑事政策实施高高挂起。以严打刑事政策为例，一旦严打，司法机关则会全力出动，民众对此则无动于衷。这其实十分不利于犯罪治理，一方面，单向度地打击，必然会出现冤假错案，不利于保障人权；另一方面会因司法资源有限性的局限，打击犯罪力度有余，但范围却在萎缩，以至于犯罪数量逐年上升。可见，刑事政策实施中的社会资本的缺乏，已经造成了司法资源的大量投入与社会效果之间的巨大反差。有鉴于此，我们必须实现由以司法机关为自我中心层次扩展为更宏观的社会结构影响的层次，重视民众在刑事政策实施中的作用。
其实，社会资本就是一种用以促进人类集体行动的社会结构性资源。Putnam指出，社会资本包含的最主要的内容就是社会信任、互惠规范以及公民参与网络。社会信任、互惠规范以及公民参与网络是相互加强的，它们对于自愿合作的形成以及集体行动困境的解决都是必不可少的，其中，社会信任是社会资本最关键的因素，当良好的信任被产出时，人与人之间的关系就会被连接，并成为社会合作的重要基础；普遍互惠有效地限制了机会主义的行为，将导致那些经历重复互惠的人之间的信任水平的增加；稠密的社会交换网络将增加游戏理论中所说的关系的重复和联系，从而也将增加社会信任水平{10}(P.32-38）。Portes也认为，有限团结（bounded solidarity）可以推动一个人建立社会联系，或者因为认同内部人集体的需要和目标而把自身的资源转让给他人。[23]无论是公民参与网络，或者是有效团结，都是确保刑事政策合法有效实施的重要条件。在此，我们不妨对中国人民抗击非典的历史稍加回顾：2003年的非典如同一场战斗，正是国家与民众在战胜病毒问题上达成共识，更重要是全民参与其中，我们才取得了抗击非典的全面胜利。
刑事政策意义下的犯罪治理如同抗击非典，显然有赖于社会资本的增加，需要公民参与其中。在这里，社会资本是从嵌入于社会网络的资源中获得的，公民就是这个网络的中心。一次成功的参与会建立起联系和信任，这种社会资本的形成有利于未来的充分和连续合作。即会使参与者把“我”扩展为“我们”，提高参与者对刑事政策实施的“兴趣”与责任，互动的密集网络还有可能扩大参与者对自我的认识。同时，在一般情况下，公民参与的数量越多，参与的范围愈广，刑事政策实施中的社会资本也就越多。然而，受传统文化以及社会体制的深重影响，当下中国的社会资本发展，在一定程度上则具有较为浓重的“官本位”倾向，无论是志愿组织的“行政附庸化”，还是公民参与的“形式化”和政治“御用化”，也无论是“朋友圈”、“同僚圈”的确立，还是日常交往的“功利”、“实用”取向，都或多或少、或隐或现地具有敬畏权力、靠近权力的倾向{8}。这是我们当前要特别警惕的，可以说，若这种“官本位“的倾向不改变，民众参与刑事政策实施就会存在着制度与文化羁绊。
不仅如此，在全球化的时代背景下，国家与社会之间的力量对比发生了变化，社会力量逐步强大，这也给刑事政策的实施带来了新的挑战：一方面，随着社会力量的强大，传统国家机能受到部分压抑，那种“自上而下”的刑事政策实施模式，以及单一依靠强制力而垄断性地实施刑事政策的做法受到了挑战，既有实施难的困惑，又面临着严重信任危机。另一方面，随着社会力量的强大，人们需要与他人分享自己的观点、价值观等，需要国家在实施刑事政策的时候，吸纳更多的民间力量参与其中，形成一种国家与社会的互动模式。如何应对这种挑战？也是当前刑事政策学必须回应的课题。笔者认为，公民参与政策实施才是问题解决之道，公民参与不仅是刑事政策制定中制度、规则与信息的来源，而且有助于刑事政策的实施；参与者的数量不仅决定着政策制定的正当性，而且制约了政策实施网络的影响力。其功能有：(1)保障政策决策过程的管道疏通无碍；(2）加强情报或咨询的流通，有利于政策实施；(3)通过充分协商，使政策资源与绩效可以互换：(4）增加政策过程中的合作性机会。
众所周知，犯罪控制的效果与人权保障的程度在于国家刑事政策制定及其实施的正当性，如何运用社会资本促进前项的成功，必然要有妥当的方法，其首要的挑战在于，谁是政策实施的参与者？参与者之间的关系如何？以及政策实施的资源为何？这就需要我们建立一种政策网络。政策网络的运用，就可以提供适当的政策咨询{11}(P.205)。这是因为：一方面，政策网络可以协助政策制定者界定行动者的角色及其相互之间的互动样态，同时也可以反应出彼此之间的权力分配与利益关系，这就有助于理解复杂多元的行动者之间的关系。[24]另一方面，多元环境下的参与者，个别目标取向不同，他们在面临相同议题时，必须以互动所取得的咨讯作为决策的依据，互动产生参与者之间交互关系的网络，进而产生资源上的互相依赖。[25]有鉴于此，我们应采取有力措施促进民众参与刑事政策实施，在政策实施中形成以信任为基础的社会资本，以政策网络的建设来克服政策实施中的困境。这样，就可以使刑事政策实施充分考虑到民众利益，并提高政策实施的制度绩效。
总而言之，在刑事政策实施中，必须建立公民之间非正式的参与网络以及体现在这些参与中的规范。学者Carrett Hardin曾以公用地的悲剧（the tragedy of the commons）描述理性追求利益最大化的个体，将会使个人利益受损。即“假设有一块可以放牧的公共用地，一旦牧民的放牧数量超过了草地的承受能力，过度放牧则可能是草地衰竭，而牲畜则会因为得不到足够的草地而挤不出充足的奶水。”[26]公用地的悲剧在于，无法信任他人做出利己的行为，因此每个人都竞相争夺公共资源，最终导致个人利益的受损。这种悲剧应该时刻谨记。从这一悲剧中，我们看到了公民参与刑事政策实施的基础-维护个人利益不受损失，这也是公民参与刑事政策实施的动力源泉。因此，当国家在刑事政策实施中无法达成政策目标、面临信任危机和存在实施困境时，我们应尽可能地争取民间力量的支持，即通过民间社会中有组织的行动者与团体，与之建立其相互依赖与合作的关系，并最终形成政策实施网络，以完成在刑事政策实施资源不足情况下必须完成的特定议题。
