显而易见，在议程资源竞争过程中，全国人大代表所关注的一些法律未能获得全国人大专门委员会以及常委会相同程度的关注以至于无法被纳入到执法检查的程序之中。议程资源分配的不均衡将直接导致很多法律的实施状况始终无法得到作为立法者的全国人大常委会的足够的关注，这无疑将进一步影响到对这些法律的及时完善。[104]
六、完善建议及结语
上述三个问题的存在的确与执法检查的制度初衷相去甚远。对这些问题无动于衷不仅会影响到对执法检查制度本身的价值判断，而且将进一步混淆法律与政治两个体系之间必要的制度区分。因此，制度性的回应必不可少。本文认为，有以下两种完善方案可供选择：
（一）完全消除政策功能
如果认为上述三个问题的存在可能否定、颠覆执法检查的制度价值，那么唯一的完善方案就是将政策因素完全地排除出执法检查的过程。具体而言，可行的调整方案就是回归1993年之前的监督功能定位——即将工作监督与法律监督做必要的功能区分，前者可以适当承载一些政策功能，而后者必须严格地被限定于确保宪法法律的实施。但是，这一方案不仅可行性不大，而且制度代价也不小。就可行性而言，将政策因素完全排除出执法检查过程似乎与执政党日益将决策重心向人大系统倾斜的趋势背道而驰。逆风改革所要面临的困难可想而知。此外，这种因噎废食的方案也将丢弃掉政策功能的一些正面的、积极的价值。
（二）扬弃发挥政策功能
另一种更为稳健务实的完善便是在承认政策功能存在必要性以及其所衍生出的各种积极影响的基础上扬长避短，有针对性地抑制、甚至消除政策功能所派生的一些负面影响，从而使法律与政策的对接真正实现弊大于利。具体而言，有以下几个制度细节层面的调整方案值得加以考虑：
1、执法检查的选题不能唯政策，而应兼顾执政党和社会的需求
鉴于监督议程资源的稀缺性以及执法检查对于执法资源分配的导向性作用，全国人大常委会在遴选及确定未来执法检查选题时应当全面评估开展监督的必要性。不仅应当关注执政党所关注的那些法律的实施状况，而且也要将那些社会及民众普遍关注、对社会生活产生广泛影响、实施过程面临较大问题的法律列入执法检查的选题。唯有结合上、下两种不同的制度关切才能最有效地发挥执法检查的制度效用。
2、执法检查的过程应更多地关注法律规则的实施情况
执法检查的制度初衷是通过检查法律实施的情况督促相关的执法机关提高执法水平。因此，执法检查组以及全国人大常委会理应将监督的时间及人力资源投入到对具体法律规则运行情况的评估中。尽管执法检查的选题不可避免地要反映执政党的政策需求，但选题确定之后的检查过程不应当过多地再次导入政策因素，法律规则应当成为最核心、最重要的关注对象。
3、进一步提高执法检查对执政党决策的影响能力
法律实施状况的好差与执政党的政策导向以及组织资源等因素密切相关。因此，执法检查实践除了要着承担监督执法机关工作、提高立法质量等直接的任务之外，还要积极挖掘出影响法律实施的一些根本性、体制性的诱因并在此基础上适时地通过影响执政党的决策加以一劳永逸的解决。
（三）结语
待不相容检查对政策执法检查实践承载起政策功能的确游离了其制度初衷，但这种意料之外的功能演变却似乎又符合我国现行政治制度的常理。尽管法律永远无法存在于政治（策）真空之中，但根据法治的要求适当区分法律与政策的不同功能、适当拉开法律与政策的制度距离则是必要的。执法检查政策功能的发挥必须纳入到法治的轨道。当然，这并不等于将政策作为与法律水火不相容的现象加以对待。诚如彭真委员长的谆谆告诫，我们“不仅要靠党的政策，而且要依法办事”[105]。
【作者简介】
林彦，上海交通大学凯原法学院副教授，美国威斯康星大学法学博士。
【注释】本文为2010年教育部人文社会科学研究青年基金项目“全国人大常委会执法检查权的完善与重构”（项目批准号：10YJC820069）的阶段性成果。
《
全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》。
同前注。
参见林彦：《执法检查：立法程序外完善法律的制度途径》，载《北大法律评论》第11卷第2辑。
“党的十一届三中全会以来，为了保障社会主义现代化建设的顺利进行，全国人大和全国人大常委会把制定经济方面的法律作为立法工作的重点。”引自《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（1985年）。
《七届全国人大常委会工作要点》（1988年7月1日第七届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过）。
参见1990年、1991年及1992年《全国人民代表大会常务委员会工作报告》。
《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（1987年）。
《七届全国人大常委会工作要点》（1988年7月1日第七届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过）。
《乔石委员长在八届全国人大常委会第一次会议上的讲话》（1993年3月31日）。
《第八届全国人民代表大会常务委员会工作要点》（1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过）。
林彦：《从自我创设，到政治惯例，到法定权力：全国人大常委会执法检查权的确立过程》，载《清华法学》2009年第3期。
《
全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》。
同前注。
《乔石委员长在第八届全国人大常委会第五次会议上的讲话》（1993年12月29日）。
参见1994-1998年《全国人民代表大会常务委员会工作报告》有关监督工作的描述。
《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（1998年）。
李鹏：《为加强社会主义民主法制，推进依法治国而努力工作》（1998年3月21日在第九届全国人民代表大会常务委员会第一次会议上）。
同前注。
《李鹏委员长在九届全国人大常委会第五次会议上的讲话》（1998年11月4日）。
《全国人大常委会1999年工作要点》（1999年4月23日第九届全国人民代表大会常务委员会第十四次委员长会议通过）。
《李鹏委员长在九届全国人大常委会第九次会议上的讲话》（1999年4月29日）。
《李鹏委员长在第九届全国人民代表大会第二次会议闭幕式上的讲话》（1999年3月15日），载《全国人民代表大会常务委员会公报》1999年第2期。
《李鹏委员长在第九届全国人大常委会第三十一次会议上的讲话》（2002年12月28日）。
《吴邦国委员长在第十届全国人民代表大会第一次会议上的讲话》（2003年3月18日）。
《吴邦国委员长在十届全国人大常委会第一次会议上的讲话》（2003年3月19日）。
同前注。
同前注。
《集中力量突出重点加强监督深入调研保障和促进涉农法律政策措施落到实处——吴邦国委员长在全国人大常委会围绕“三农”问题开展执法检查和工作调研会议上的讲话》（2004年4月28日），
http://www.npc.gov.cn/npc/wbgwyz/content_1614425.htm（最后访问日期：2011年10月15日）。
《吴邦国委员长在十届全国人大常委会第十一次会议上的讲话》（2004年8月28日）。
参见《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见〉的通知》（2005年5月26日）。
《监督法》第二十二条。
《吴邦国委员长在十届全国人大常委会第十次会议上的讲话》（2004年6月25日）。
《吴邦国委员长在十届全国人大常委会第十三次会议上的讲话》（2004年12月29日）。
《吴邦国委员长在十届全国人大常委会第十九次会议上的讲话》（2005年12月29日）。
《吴邦国委员长在十届全国人大常委会第二十一次会议上的讲话》（2006年4月29日）。
《吴邦国委员长在第十一届全国人民代表大会第一次会议上的讲话》（2008年3月18日）。
《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国未成年人保护法〉实施情况的报告》（2008年）。
为方便叙述，在下文中，除早期一些表述方式特殊的报告外，“《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国>法〉实施情况的报告》（〉法执法检查报告》）
《全国人大常委会2009年监督工作计划》（2008年12月15日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次委员长会议通过、2009年3月23日根据第十一届全国人民代表大会第二次会议精神修改）。
2009年之前，《工作报告》不管是对过去工作的总结还是对未来工作的规划大多以“立法工作”、“监督工作”、“代表工作”、“对外交往工作”、“常委会自身建设”等职权事项展开，条理也比较清晰。2009年的《工作报告》则彻底改变了这一长期坚持的风格。在中央重大决策部署这一主线之下，“全力支持抗震救灾和灾后恢复重建”、“积极推动经济又好又快发展”、“着力促进解决民生问题”等政策话语成为了总结过去工作的副标题，而在这些副标题之下的内容中则杂糅了立法、监督等各项工作。或许我们应该追问，对报告的体系做如此调整是否适当？
参见《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（2009年）、《第十一届全国人民代表大会第三次会议关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》（2010年3月14日第十一届全国人民代表大会第三次会议通过）。
有学者统计，历届全国人大代表中党员的比例平均达到65%。参见张恒山、李林：《法治与党的执政方式研究》，法律出版社2004年版，第80页。
为了实现执政党对三个权力分支的政治领导，每个权力分支内部都在法定决策机构之外成立了相应的党组，用以协调组织内部党员的行动并使执政党能够主动每个领域的政策制定和执行。正如李鹏同志指出的，“党对人大的领导是通过在人大的党组织和党员并团结一切可以团结的力量来实现的。”（李鹏：《立法与监督——李鹏人大日记》（上），新华出版社、中国民主法制出版社2006年版，第50页。）
中国共产党的这一领导策略事实上与其他国家执政党领导国家的体制并不存在多大的区别。例如，在美国，执政党对正式制度的影响无处不在。如果某一个政党同时掌控了联邦政府的立法、行政和司法三个分支，那么政党对国家的领导在很大程度上能够超越“分权与制衡”的权力运行逻辑而具有了更高的统一行动的效率，当然也可能会导致权力过分集中而缺乏监督的弊端。因此，有学者指出，美国政治的实质是“政党分治”，而非“权力分立”。参见DarylLevinson&RichardPildes,SeparationofParties,notPowers,119Harv.L..Rev.2311(2006).
这一格局在日常政治中很容易被我们所察觉。例如，尽管中央政治局常委之间都存在着较为明确的分工，但当他们到地方就中央某一政策的执行情况进行调研时都又自然而然从自个分管事务的角度强调执行政策的重要性并从分管事务的角度提出落实政策的一些指示和指导。我们几乎每天都能在《人民日报》、《光明日报》、“新闻联播”、新华网等官方主流媒体上捕捉到类似的场景。
《李鹏委员长在第九届全国人民代表大会第二次会议闭幕式上的讲话》（1999年3月15日）。
有关这一方面的卓越研究，详见韩丽：《中国立法过程中的非正式规则》，载《战略与管理》2001年第5期；韩丽：《中国立法的非正式性及其政治功能》，载《当代中国研究》2002年第2期。
《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（2009年）。
《〈水土保持法〉执法检查报告》（1998年）。
参见《全国人大常委会视察组关于六省区森林法执法情况的汇报》（1990年）、《“三法一决定”执法检查报告》（1994年）、《〈环境保护法〉执法检查报告》（1995年）、《〈关于深入开展法制宣传教育的决议〉执法检查报告》（1995年）、《〈农业法〉执法检查报告》（1995年）、《〈产品质量法〉执法检查报告》（1999年）。
例如，《未成年人保护法》就是由共青团中央和教育部共同起草的；《工会法》是由全国人大常委会法工委与全国总工会共同起草的；《残疾人保障法》是由民政部与中国残疾人联合会共同起草的；2005年《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国妇女权益保障法〉的决定》则是由中华全国妇女联合会独家起草的。参见全国人大常委会法工委立法规划室编：《中华人民共和国立法统计》，中国民主法制出版社2008年版，第41、43、45页。
《中共中央、国务院关于印发《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》的通知》（2006年4月9日）。
中国人大网：《陈斯喜：应对老年化一定要加强长远的战略谋划》，
http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2011-08/26/content_1668035.htm（最后访问日期：2011年10月15日）。
中国人大网：《徐显明：用创新社会管理的思维解决食品安全问题》，
http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2011-06/30/content_1661891.htm（最后访问日期：2011年10月15日）。
参见《
关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》。
《监督法》第二十二条规定，“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”
《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（2009年）。
1993年的《
全民所有制工业企业法》、《
产品质量法》、《
食品卫生法》（试行）、《
药品管理法》、《
进出口商品检验法》；1994年的《关于惩治生产、销售、伪劣商品犯罪的决定》、《
反不正当竞争法》、《
消费者权益保护法》、《
产品质量法》；1995年的《
台湾同胞投资保护法》；1996年的《
劳动法》；1997年的《
食品卫生法》、《
产品质量法》。
吴邦国委员长曾就学习贯彻六中全会精神提三点意见，其中第三点指出，“要围绕构建社会主义和谐社会的目标任务，以贯彻实施监督法为契机，把关系改革发展稳定大局和社会普遍关注的影响社会和谐的突出问题作为监督重点，综合运用……执法检查……等形式，加强对带有普遍性、倾向性问题的监督，增强人大监督工作的针对性和实效性，确保
宪法和法律得到正确实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。”参见《吴邦国委员长在十届全国人大常委会第二十四次会议上的讲话》（2006年10月31日）。
执法检查报告对此毫无保留：“这次执法检查，是常委会紧紧围绕党和国家工作大局，为进一步落实科学发展观，加快实施‘走自主创新道路、建设创新型国家’这一新时期国家战略的一项重要举措。”参见《〈专利法〉执法检查报告》（2006年）。
《吴邦国委员长在第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上的讲话》，载《全国人大常委会公报》2008年第7期。
《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（2006年）。
《〈归侨侨眷权益保护法〉执法检查报告》（2006年）。
“现在，全国上下都在认真学习江总书记‘七·一’重要讲话和‘三个代表’重要思想，这次执法检查组也要按照‘三个代表’的重要思想来检查
农业法的贯彻实施情况。首先，我们要代表最广大人民群众的根本利益。我国的农业人口占70%多，是一个很大的群体，我们要关心他们的收入、他们的生产。要本着这个思想，带着对广大农民群众的深厚感情去检查
农业法的实施情况。第二，我们要代表先进的生产力。中国的耕地面积不会有很大的增长，……只有通过农业的技术改造，推广先进技术，提高质量，提高产量，才能解决我们今后至少还要增长3亿人口的需求问题。……这么多人要吃饭，靠什么，只有靠发展先进的生产力。……第三，我们要代表先进文化的发展方向。要加强农村教育。农民素质的提高是保证农村经济发展的重要因素。……如果放松了农村教育，那影响不仅是当前的而且是长远的，因为只有提高农民的素质，我们才能实现农业的现代化。”引自《李鹏委员长在全国人大常委会〈
中华人民共和国农业法〉执法检查组第一次全体会议上的讲话》（2001年8月23日根据录音整理），载全国人大常委会办公厅秘书局编：《九届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2003年版，第19-20页。
《〈乡镇企业法〉执法检查报告》（2000年）。
廖文根：《人大常委会将开展
农村土地承包法执法检查》，载《人民日报》2011年8月28日，第001版。
《〈教育法〉执法检查报告》（1996年）。
参见《〈土地管理法〉执法检查报告》（2004年）。
《全国人大常委会视察组关于六省区森林法执法情况的汇报》（1990年）。
《关于检查
全民所有制工业企业法执行情况的汇报》（1992年）。
《〈未成年人保护法〉执法检查报告》（2003）。
《〈农业法〉执法检查报告》（1994）。
《〈森林法〉执法检查报告》（1999年）。
《〈农业法〉执法检查报告》（2001年）。
《〈法官法〉和〈检察官法〉执法检查报告》（2006年）。
《〈土地管理法〉执法检查报告》（2004年）。
《〈农业法〉执法检查报告》（1994年）。
《〈
关于加强社会治安综合治理的决定〉执法检查报告》（1998年）。
参见《〈大气污染防治法〉执法检查报告》（1999年）。
《〈土地管理法〉执法检查报告》（2004年）。
《〈环境保护法〉执法检查报告》（1995年）。
《〈统计法〉执法检查报告》（2005年）。
《〈农业法〉执法检查报告》（2001年）。
《〈劳动法〉执法检查报告》（2005年）。
《〈
关于加强社会治安综合治理的决定〉执法检查报告》（1998年）。
《全国人大教科文卫委员会关于检查〈
中华人民共和国教师法〉执行情况的报告》（1994年）。
《〈
关于加强社会治安综合治理的决定〉执法检查报告》（1998年）。
《〈环境保护法〉执法检查报告》（1995年）。
《〈工会法〉执法检查报告》（2004年）。
《〈农业法〉执法检查报告》（1994年）。1995年，全国人大常委会再次提出相同的建议。参见《〈农业法〉执法检查报告》（1995年）。
《〈行政诉讼法〉执法检查报告》（1992年）。
《〈妇女权益保障法〉执法检查报告》（1995年）。
《〈环境保护法〉执法检查报告》（1995年）。
《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（2006年）。
《〈环境保护法〉执法检查报告》（1995年）。
江泽民：《在中央计划生育和环境保护工作会议上的讲话》（1997年3月8日）。
如今，会议的名称已被改为“中央人口资源环境工作会议”。
“在
大气污染防治法实施过程中，国家以及有关城市主要采取了一下一些措施：
1、领导重视，投入增加，加快治理污染进程
党中央、国务院十分重视环境保护工作。自1997年以来，中央已连续三年召开了计划生育和环境保护座谈会，国务院也召开了第四次全国环境保护会议，研究部署了环境保护的战略方针和措施。1995年以来，国务院有关部门还实施了《中国跨世纪绿色工程规划》，将‘三河三湖两区一市一海’的环境治理列入国家重点，积极采取措施，加快治理进程。1998年国家加大了环境保护的投入，环保投入占GDP的比例由原来的0.7－0.8%上升到1%……”引自《〈大气污染防治法〉执法检查报告》（1999年）。
该款规定，“一切国家机关……各政党……都必须遵守
宪法和法律。一切违反
宪法和法律的行为，必须予以追究。”
参见林彦：《从自我创设，到政治惯例，到法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程》，载《清华法学》2009年第3期。
各年度所检查法律的具体情况如下：2007年：《
义务教育法》、《
法官法》、《
检察官法》、《
民族区域自治法》；2008年：《
未成年人保护法》、《
农民专业合作社法》、《
环境影响评价法》、《
劳动合同法》、《
义务教育法》；2009年：《
畜牧法》、《
工会法》、《
食品安全法》；2010年：《
台湾同胞投资保护法》、《
妇女权益保障法》、《
科学技术进步法》、《
清洁生产促进法》、《
农业技术推广法》、《
节约能源法》。
参见《中国特色社会主义法律体系》白皮书，人民出版社2011年版。
参见《全国人民代表大会财政经济委员会
关于第十一届全国人民代表大会第二次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》（2009年10月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）。
参见《全国人民代表大会内务司法委员会
关于第十一届全国人民代表大会第二次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》（2009年10月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）。
参见《全国人民代表大会内务司法委员会
关于第十一届全国人民代表大会第三次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》（2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过）。
事实上，同样的现象也存在于司法领域。例如，近年来最高人民法院通过各种方式向下级人民法院强调一定时期的司法重点工作。在宏观层面，该院通过发布年度《人民法院工作要点》有倾向性地将主要的司法资源分配到一些重点领域。在微观层面，该院也会不时地针对突发社会的情势将部分司法资源调度到一些具体问题（如司法参与地震地区灾后重建、参与打击危害幼儿园小学周边治安的刑事犯罪活动等）的处理上。具体实例可参见以下文件：《2011年人民法院工作要点》、《
最高人民法院关于充分发挥刑事审判职能作用深入推进社会矛盾化解的若干意见》（2010年12月31日）、《
最高人民法院关于充分发挥审判职能作用切实维护学校、幼儿园及周边安全的通知》（2010年5月10日）。
与议程资源分配不均所引发的后果一样，不均衡地分配司法资源无疑将影响到其他问题得到司法解决的可能性以及及时性。从公民平等享有司法资源、平等接受司法保护的角度来看，这无疑是很不正当的一种分配结果。
彭真：《不仅要靠党的政策，而且要依法办事》（1984年3月13日在省、自治区、直辖市人大常委会负责人会议上的讲话）。
