1998年底，李鹏委员长在总结《农业法》执法检查活动时将实施法律与贯彻政策联系起来，他说，
“刚刚结束的党的十五届三中全会专门讨论了农业和农村工作，对农村经济、政治、文化的建设和发展做了全面部署。委员们结合三中全会精神，就进一步做好农业和农村工作，提出了许多好的意见和建议。要求各级政府和有关部门加强农业法制建设，进一步贯彻实施好《农业法》。”[19]
上述讲话可被视为九届全国人大常委会将执法检查活动向执政党政策靠拢的一种表现。常委会试图借助执政党政策的东风推动相关法律的实施。
次年，在制定工作计划时，九届全国人大常委会不仅实现了监督思路向八届全国人大常委会战略的回归，而且回归之余还实现了一个很大的突破——即从强调服务于国家的工作大局到强调首先服务于执政党的工作大局。常委会明确提出了以下思路：
“把监督工作放在与立法工作同等重要的位置。紧紧围绕党和国家工作的大局开展监督工作，进一步加大监督力度，……增强监督实效，……保障和促进改革、发展、稳定重大决策的贯彻落实。”[20]
这是全国人大常委会第一次明确地要求首先将执政党的“工作大局”，而非国家的工作大局（“改革开放和现代化建设中的重大问题”可以首先被理解为国家的大局）作为包括执法检查在内的监督工作的重点。几天之后，他再次指出，只有“围绕党的中心工作、人民群众普遍关心的大事、社会反映强烈的问题开展监督”，“才能得到党委的支持、政府的重视、群众的欢迎，也才能有针对性”[21]。
2002年底，李鹏委员长在总结九届全国人大常委会监督工作时强调监督主题的确定“要围绕改革、发展和稳定的重大问题和人民群众普遍关心、社会反映强烈的问题”[22]，并认为这是“五年来常委会开展监督工作最基本的经验”[23]。
（四）2003年至今：监督工作的重点在于推动中央重大决策部署的贯彻落实
十届全国人大常委会延续和进一步强化了九届全国人大常委会对监督工作的定位。
仆一上任，吴邦国委员长就表示十届全国人大及其常委会要“全面贯彻党的十六大精神，紧紧围绕国家工作大局和经济建设这个中心，在党中央的坚强领导下，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，……认真履行宪法和法律赋予的职责，……努力开创人大工作新局面……”[24]次日，在新一届全国人大常委会第一会议上，他用很大的篇幅专门论述如何坚持正确的政治方向。[25]对于监督工作，他认为，无论是法律监督还是工作监督，目的都是为了“更好地做到有法必依、执法必严、违法必究，为了保证宪法和法律得到切实执行”；监督的内容主要是检查被监督对象“是否违宪、违法，是否全面、准确地执行了国家的方针政策。”[26]为了增强监督实效，“要把主要精力花在抓重大问题和人民群众普遍关心、关系人民群众切身利益的热点难点问题上。”为此，他要求新的常委会组成人员“要更多的考虑事关改革发展稳定全局的、长远的问题”，而不是忙碌于琐碎的日常工作。[27]
2004年4月，吴邦国委员长在围绕“三农”问题的执法检查会议上专门做了一个长篇的统一认识的讲话，并提出了以增强监督实效为核心的监督工作新思路：
“为什么要开这个会，这涉及今年人大工作的思路问题。我们一再强调，要增强人大工作的实效，……这当中关键的一条，就是人大工作要紧紧围绕党和国家的工作大局，紧紧围绕改革发展稳定中的热点难点问题，紧紧围绕关系群众切身利益的问题，……集中力量、突出重点，抓住关键，抓出党和政府满意、群众满意的效果。”[28]
同年8月，吴邦国同志在总结对《监督法》草案审议意见时专门阐述了监督工作与党的领导之间的关系：
“要提高人大监督工作的质量，关键是监督的内容要紧紧围绕党和国家工作的大局，紧紧围绕改革发展稳定中的热点难点问题，紧紧围绕关系群众切身利益的问题。……做好人大的监督工作必须坚持党的领导的原则，……使人大的监督工作有利于加强和改善党的领导……”[29]
2005年颁布的《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（又称“中央9号文件”）有关监督工作的表述也基本上重申了上述新思路。[30]
出人意料的是，上述有关监督新思路的表述并未被反映在此后颁布的《监督法》之中。该法在有关执法检查的政策功能定位部分依然延续了李鹏委员长的表述，即要“选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”[31]。
然而，执政党重大政策对20, 04年之后所开展的监督活动的影响则更加显性化。例如，2004年之所以要围绕“三农”问题开展执法检查和工作调研，部分原因在于检查中央出台的一系列支农政策“能否真正落到实处”[32]。2004年底，常委会对于2005年工作的安排直接受到了中央政治局常委会2005年工作要点的影响，并且决定将对作为“全党和全国工作的重中之重”的“三农”问题作为增强监督工作实效的重心和重点。[33]同样，2006年的监督工作的重心则在于着力“贯彻落实十六届五中全会提出的建设社会主义新农村和建设资源节约型、环境友好型社会及创新型国家等重要目标。”[34]2006年，常委会又将“围绕建设创新型国家的目标、推动全国科技大会精神和有关法律政策的贯彻落实”作为其监督工作的重点。是年，对《专利法》的执法检查则是这一监督重点的体现。[35]
2008年3月，连任的吴邦国同志在十一届全国人大一次会议上再次强调“要以增强监督实效为核心，继续加强和改进监督工作……”[36]与此同时，有关监督工作的新理念已经呼之欲出了。在新的监督理念之下，人大监督工作与具体政策之间将会实现更为及时地无缝对接。同年8月，李建国副委员长在一份执法检查报告中指出：“这次检查坚持把监督法律的实施与督促有关政策的落实结合起来，把对面上情况的了解与对重点问题的研究结合起来，围绕中心，突出重点，努力增强监督工作的针对性和实效性。”[37]
此后，全国人大常委会在制定2009年监督工作计划时首次明确提出要“把推动中央重大决策部署贯彻落实作为监督工作的重点”[38]。这一新表述产生了广泛的影响。它直接导致了《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（简称“《工作报告》”）的体例，使其从传统的以职权为中心的表述改为以职权服务对象——执政党政策为中心的表述。[39]当然，它也将会毫无疑问地对监督工作的实践产生深刻的影响。从此，包括执法检查在内的监督工作的主要功能从确保法律的执行转移到了确保政策的贯彻落实。此后，这一新的表述和功能定位被不断地重复。[40]
（五）小结
显而易见，从笼统地要求“围绕改革开放和社会主义现代化建设的重大问题”确定执法检查的重点到将“推动中央重大决策部署贯彻落实”作为监督工作的重点，从要求监督工作为国家服务到要求其为落实执政党的具体政策服务，包括执法检查在内的人大监督实践越来越成为执政党宣传、推行、检校政策的一种制度工具。在此过程中，法律与政策之间、人大与执政党之间必要的制度距离越来越被缩短，甚至被完全消解。
三、执法检查承载政策功能的主要原因
在执法检查实践中，我们可以清晰地观察到执政党各种政策的痕迹。执法检查的诸多环节都凸显了全国人大常委会对执政党政策的执行和宣传功能。那么，原本旨在确保立法权威的执法检查为何在实施过程中部分地演变成为全国人大常委会执行和宣传执政党政策的平台呢？笔者认为，功能演变是由一系列制度原因所决定的。
（一）这一功能转变正是我国的政党制度在人民代表大会制度中的实践和体现。
宪法确认全国人民代表大会是国家的最高权力机关。然而，共产党员占主导地位的最高国家权力机关[41]在事实上接受同样由宪法确认其领导地位的执政党的领导则是由政党执政运作规律所决定的政治现实。执政党通过组织系统动员其党员在客观上有能力主导最高国家权力机关、最高国家行政机关和最高司法机关的决策议程和结果。在这一层面上，在这一层面上，在立法、行政、司法三个领域享有最高决策权的全国人大及其常委会、国务院、最高人民法院和最高人民检察院都被要求在各自的职权范围内贯彻执行执政党的重大政策。[42]在执政党的领导体制下，立法、行政、司法等部门在形式上和法律制度层面的分工有时会被融合和打破。在执行执政党的政策方面，各个机关之间并没有严格的分工，它们必须共同确保执政党政策的实施和落实，从而出现以“分权不分工”、互相合作和帮衬为表征的大政府格局。[43]诚如李鹏同志所言，“在我国，人大和‘一府两院’都是在党的领导下，根本目标是一致的，只是职责有所不同。这种关系是我国政治体制的一大特点，也是一大优势，有助于国家机器高效运转。”[44]
