执法检查的政策功能
林彦
【摘要】执法检查的原始及主要的功能在于确保
宪法和法律的实施。然而在实践中，执法检查在承担其主要功能的同时也逐渐地成为执政党形成、宣传、推行、检校其政策的一种有力的制度工具。执法检查政策功能不适当地强化将会对作为国家正式决策体系核心的人民代表大会制度构成诸多挑战。因此，回归
宪法和法律对于执法检查监督的定位是必要的。
【关键词】执法检查；政策功能；功能变迁
【全文】
一、引言
执法检查的主要功能在于确保“维护法律的尊严，促进法律的贯彻执行”[1]。更具体而言，其主要目的在于“检查监督法律实施主管机关的执法工作，督促国务院及其部门、最高人民法院和最高人民检察院及时解决法律实施中存在的问题”[2]。然而在实践中，执法检查则承载着更为多元的功能。例如，笔者在前期研究中曾发现，作为监督程序的执法检查已经成为全国人大常委会反思自身立法缺陷的一种重要平台，成为了立法程序外完善法律的制度途径。[3]本文将尝试揭示其另一种重要的功能——即宣传执政党的政策、检查政策执行情况以及向执政党提出相关政策建议。
二、执法检查政策功能生成与加强的过程
作为法律监督的一种形式的执法检查并非从一开始就被赋予政策功能。事实上，执法检查实践与执政党政策的对接经过了一个从模糊到清晰的认知过程，期间也经历过一些思路和策略上的反复和调整。在此过程中，政策的重要性则逐渐被强调和强化。
（一）1993年之前：以立法与工作监督服务大局、法律监督旨在纠正违法行为
执法检查的功能定位是与全国人大常委会对于其所承担的监督工作、乃至全部工作的功能定位以及战略部署息息相关的。前者是后者的必要组成部分，且受到后者定位的影响和牵制。在我国，全国人大常委会的履职过程不可能不反映整个国家的工作大局和执政党的重大战略。自1979年五届全国人大三次会议开始，全国人大及其常委会的立法工作就已经非常直接地体现了国家发展的重点及紧迫性命题。20世纪70年代末、80年代初最主要的立法议题便是为百废待兴的共和国提供一套政权组织建设和改革开放所急需的法律规则。全国人大常委会于1985年对其立法策略所做的总结部分地印证了这一判断。[4]为了实现“把保证和促进改革开放作为首要职责，把加强社会主义民主和法制建设作为中心任务”的目标，[5]全国人大常委会进一步提出要在履行立法与工作监督职能中突出重点。此后，这一思路又被反复得到强调。[6]
与上述思路形成强烈对比的是，全国人大常委会最初对于开展法律监督的功能定位和实践思路颇为纯粹。1987年，全国人大常委会就提出，“要进一步明确人大及其常委会的法律监督，主要是对国家行政、审判、检察机关及下级国家权力机关违反宪法和法律的行为进行监督。”[7]直到1988年，七届全国人大常委会开始要求执法检查要有所侧重（“有选择地”、“重要”），但侧重点的选择并未像其对工作监督的定位那样被要求参照“现代化建设和改革开放中的重大问题”加以确定。[8]
（二）1993-1998年：政策功能初次定位——以国家大局确定执法检查重点
1993年，八届全国人大常委会最初对其任期内的工作规划似乎与七届全国人大常委会没有实质性的区别。乔石委员长在常委会第一次会议上提出要“围绕经济建设这个中心，全面履行宪法、法律赋予的职责”。法律监督仍然被定位于旨在“维护宪法的尊严和法制的统一”、“纠正有法不依、执法不严、违法不究、以至执法犯法、以言代法、以权压法的现象”。[9]
三个月之后，《第八届全国人民代表大会常务委员会工作要点》（简称“《要点》”）正式通过。在法律监督方面，除了重申乔石委员长的讲话精神之外，《要点》再次强调工作监督的开展要“围绕改革和建设的重大问题及人民群众关心的‘热点’问题”。[10]
然而，萧规曹随紧紧是短暂的现象。是年9月，全国人大常委会通过了作为执法检查“制度化初步尝试”[11]的《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》（以下简称“《若干规定》”）。《若干规定》对执法检查定位的一个重要调整就是借鉴工作监督“突出重点”、“服务大局”的思路——
“应围绕改革开放和社会主义现代化建设的重大问题，以及人民群众反映强烈的问题，确定一个时期执法检查的重点。特别要加强对有关社会主义市场经济方面法律实施情况的检查监督，保障和促进社会主义市场经济的发展。”[12]
尽管《若干规定》仍然坚持将执法检查的主要功能定位于“检查监督法律实施主管机关的执法工作，督促国务院及其部门、最高人民法院和最高人民检察院及时解决法律实施中存在的问题”[13]，但围绕重大问题确定检查重点的策略已经为政策因素的渗入预留了足够的空间。尽管此时对执法检查与执政党政策关系的描绘和强调仍然处于“犹抱琵琶半遮面”的含蓄状态，但“改革开放和社会主义现代化建设的重大问题”无疑是执政党最为关注且最迫切需要解决的问题，其也必然会被排在执政党政策列表的首要位置。从以上规定的内容可以看出，全国人大常委会认为执法检查选题的确定应当能够直接地反映执政党的政策导向。因此，八届全国人大常委会也就理所当然地将当时执政党的首要政策重点——建设社会主义市场经济——作为其执法检查的首要主题。
1993年底，乔石委员长不仅重申了执法检查选题的政策偏好，而且进一步要求 各级人大要贯彻落实十四届三种全会的决议，“促进各项改革措施的实施”、“监督已经依法出台的各项改革措施的实施情况，及时主动地提出改进工作的建议。”[14]
这一新要求一方面突破了《若干规定》对执法检查政策功能的狭隘定位，要求包括执法检查在内的监督实践将检查执政党各项政策的实施情况作为必要的内容，尽管此时的政策被限定在“依法出台的改革措施”。另一方面，其也要求监督实践应当发挥能动性——即不仅仅要监督政策的实施情况，而且要适时地提出相关的政策建议。这一新思路实际上比较完整地勾勒和规划了执法检查的政策功能。
在八届全国人大常委会任期之内，上述思路得到了很好的贯彻。[15]田纪云副委员长在总结任期内执法检查活动的经验时也指出，常委会“围绕改革开放和现代化建设的重大问题以及人民群众关心的热点问题，进行重点检查、反复检查、跟踪检查。……坚持把农业、教育、环保等方面法律的实施情况作为检查的重点，锲而不舍，常抓不懈。”[16]
（三）1998-2003：政策功能调整——执政党的工作大局成为执法检查的服务对象
九届全国人大常委会期间，执法检查的功能定位出现了几次反复。李鹏委员长在上任之初对常委会工作与国家工作大局之间的关系定位似乎更接近于七届全国人大常委会的思路。一方面，他主张立法与工作监督要突出重点、服务大局：“立法要同改革和发展的重大决策相结合”、“要围绕全国人民代表大会批准的国家计划和国家预算，改革和建设中的重大问题，人民群众普遍关心、社会反映强烈的问题，开展工作监督”[17]。另一方面，他似乎尚未关注到八届全国人大常委会对于执法检查所做的功能调整，仅仅提出“要有计划有重点地开展执法检查，切实改进和完善执法检查工作，使执法检查更富有成效”[18]。
