在德国等大陆法国家,给付之诉在行政诉讼中的最初形态是义务之诉,这个义务就是行政机关作出某种特定行政行为的义务。原告可以以义务之诉请求法院判决行政机关作出被拒绝的,或者停止作为的行政行为。[2]后来,针对不同的权利救济需求,给付之诉又陆续增加了一般给付之诉和停止作为之诉。一般给付之诉的目的在于要求行政机关履行作出行政行为之外的其他给付义务。包括信息的给付、残疾人照顾等生存照顾的给付、维修道路等基础设施的给付、金钱给付等等。停止作为之诉的目的则在于要求行政机关履行不作为的义务,即不得作出某一特定的具体行政行为。
上述3种基本类型在逻辑上基本可以涵盖行政诉讼请求,3种类型的进一步类型化则使得基本类型向着纵深延展,有助于实现更全面、更准确、更到位的权利救济。除了3种类型自身的发展之外,还有一种值得注意的发展就是,针对特定领域的权利保护需求也出现了新的类型化趋势,目前主要包括规范审查之诉、执行诉讼、行政合同之诉。规范审查之诉多属撤销之诉。执行诉讼是美国独有的一种制度,行政行为生效之后,行政机关如果需要采取强制措施,迫使当事人履行行政行为确定的给付义务,需要向法院提起诉讼,请求确认行政行为合法,可以强制执行。执行诉讼的特殊性在于相对人未提起诉讼的情况下,由国家主动提供司法救济。基本上属于给付之诉的范畴。行政合同诉讼则具有复合性,针对行政主体的优益权或者特权行为可以提起撤销之诉,针对合同履行争议可以提起给付之诉或者确认之诉。诉讼类型的上述发展使得当事人的权利保护受到了交叉式的关注。
(二)行政诉讼类型化有助于更好地监督和促进依法行政
现代政府的职能和活动方式都发生了深刻变化。随着政府职能由早期的构建社会秩序为唯一追求的“警察国”向提供服务和生存照顾、促进人们自我实现的“行政国”和“福利国”的转变,传统的以行政行为为主的单一行政方式无法适应,随着其他行政活动方式尤其是行政合同、行政指导等协商方式的引进,行政活动方式日趋多样化。行政诉讼承载着监督和促进依法行政的任务,在上述变化出现之后,传统的以行政行为为唯一标的的撤销之诉显然无法独立完成行政诉讼的任务。对此,各国不约而同地选择了相同的解决之道,就是对行政诉讼进行类型化。我国目前正处在政府职能由管理向服务转变的进程当中,域外经验具有宝贵的借鉴意义。
诉讼类型化之所以有助于监督和促进依法行政,主要是因为其对多样化的行政活动方式具有针对性。
撤销之诉针对的是已经作出的行政行为,审查内容是行政行为的合法性,如果行政行为违法,并且侵害了当事人的合法权益,则应判决撤销。在行政活动方式多样化的背景下,行政行为仍然是最为重要的方式,因此撤销之诉在监督和促进依法行政的过程中的作用是其他诉讼形式无法取代的。
确认之诉可以分成3种情况:一是针对已经作出的行政行为中的特殊情形,属于这种情形的有情况判决、确认无效之诉、继续确认之诉;二是针对将来可能出现的行政行为,比如预防性确认之诉;三是针对事实行为、行政合同行为等其他行政活动方式。