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行政组织法基本范畴与新课题

  

  2.行政组织机构大部门体制。随着社会的发展,现代行政组织职能逐渐综合,行政组织机构规模扩大、编制增加,造成行政权的扩张,如美国内阁15个部、日本内阁11个省、英国约20个内阁部门、法国内阁18个部,各部门职能都比较综合,机构规模较大。因此,现代行政组织法面临“大机构”与“精简化”的平衡问题。


  

  3.行政组织依法规范。在各国加强行政组织法的形势下,行政组织呈法定化的趋向。行政组织虽有不同种类和级别之分,但同类同级组织具有共同规范和标准。有的国家已制定了专门的行政组织法,如日本制定了《内阁法》和《国家行政组织法》。联邦制国家,如瑞士1997年制定《联邦行政组织法》,联邦德国有的州制定了《州行政组织法》等。


  

  4.首长制与完整制有所扩大。从各国政府组织之趋向而论,首长制多于委员会制,除阶段性的委员会制之组织外,多以首长制为主,并实行首长制与民主管理方式的配合。其次,实行完整制的组织形态,行政组织各部门或者单位皆归所属行政组织之首长统筹领导与监督,业务部门、幕僚部门与辅助部门,虽执掌各异,也皆归属诸首长领导。由于现代行政重视组织之和谐与效能,故完整制较具优势,已经成为行政组织之发展趋向。[20]


  

  5.行政组织日益多元。由于传统公权力为政府所独占,科层式行政组织在僵化的人事、财务制度约束下无法完成现代化的公共事务。为提供优质高效服务,同时也为减少政府负担,应进行行政组织改革,使更多主体承担行政职能。因此,一些公共事务特别是社会性、专业性较强的公共事务,逐渐由国家行政机关转移或者下放给各种社会团体、公共机构、民间机构甚至私人机构管理或者参与管理。相应地,行政组织法逐步发展成为调整和规范国家行政机关与行政机关以外的其他行使行政职权的组织的法律。


  

  6.行政组织之间逐渐分权。随着全球经济的一体化,各国的政府组织制度也经历着变革,呈现出某些协同的趋势。特别是在欧洲,欧盟成员国的地方政府组织表现出某种共同的发展趋势,如强化地方自治、实行从属性(subsidiarity)原则、鼓励多样性、非官僚化、服务提供的变化、对民众的负责性、公民参与、强调中央与地方的合作等等。行政组织的分权化或将逐渐成为一种新的现象。


  

  (二)行政组织法的新课题


  

  对行政组织法的研究,在国外大致有两种模式:大陆法系模式和英美法系模式。大陆法系国家,对行政组织法的研究比较全面,如在法国、德国和日本的行政法著作中,行政组织法都是重要内容之一。英美法系国家,对行政组织法的研究比较零散,缺乏系统性,有的国家甚至不使用“行政组织”的概念。


  

  我国大陆地区对行政组织法的研究始于二十世纪80年代中期,但长期处于弱化状态。同时,在二十世纪80年代后期和90年代,对行政组织法的研究分别形成了两个范式,一个是行政组织范式,另一个是行政主体范式。行政组织范式,以行政机关或行政组织概念为基点和线索,统领有关行政管理主体及行政组织法律规范的探讨和论述,由此拓延至整个行政法学体系,包括对行政行为、行政法律责任及监督行政制度的研究,都基于行政机关或行政组织术语之上;行政主体范式自二十世纪90年代开始居于主导地位,其与行政组织范式相比,在确定行政行为效力、行政诉讼被告和法律责任归属方面有一定的特点。



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