（二）行政组织的含义
我国传统行政法观念认为，对社会公共事务进行管理的职能仅属于国家所有，, 即“公共行政”局限于“国家行政”，国家行政机关（或者行政机构）是唯一的行政组织。
从行政法的传统意义上说，行政组织主要是指由国家设定、依法从事公共事务管理的国家组织。乔育彬认为，行政组织不仅指行政机关的组织体制也包含行政机关的运用形态。行政组织是“政府行政”与“组织形态”的结合体。[1]张家洋则认为，“行政组织是行政主体为发挥行政权作用，执行各种行政业务，以行政职位与人员为基础，结合而成的层级节制行政机构系统”。[2]
从行政法学的视角，借助行政学的的一般原理研究行政组织，不仅要静态考察其组织架构，还要动态考察其运行机制和发展变化。行政法上的行政组织至少应包含以下含义。
第一，行政组织首先主要是指各级行政机关。这些组织机构都是按照法定程序设置的，都有一定的目标、职能和权力。只是，“行政组织”侧重于“学理性”、“行政管理”层面的含义，而“行政机关”侧重于“功能性”、“行政法制”的含义，实则两者是相通的，“行政机关”也即行政组织。
第二，行政组织也指行政组织各种要素的组合，如行政组织的职能、机构设置、人员构成、权责体系、运作过程、法律规范等。
第三，随着市场经济的发展，行政组织对公共事务的管理逐步发展为不仅包括国家事务，也包括社会事务的管理。一些行政机关以外的组织也由法律授权或行政机关依法委托管理或参与管理公共事务，相应地，行政组织包括行政机关、其他公共机构与行政机关以外的其他社会组织等。
因此，行政法意义上的现代行政组织，是指行使国家行政职权、管理公共事务的行政机关，以及行政机关以外的行使行政职权的其他组织的总体。
（三）行政组织相关概念辨析
1．行政组织与行政机关、行政机构。行政机关必有其组织，故行政机关亦可以说就是主要的行政组织。通常狭义的行政组织，或者说行政组织之主要因素即为行政机关。只是行政机关侧重于行政机关自身本体，而行政组织则侧重于行政机关的构成，包括纵的系统与横的集合。
在许多场合，行政机关与行政机构是不分的。广义的行政机关包括行政机构。但从严格的宪法和组织法的规定看，行政机关是指国家机构中行使行政职权、承担行政事务的机关，是由各行政机构组成的整体；而行政机构则是指构成各行政机关的个体。
2．行政组织与行政主体。两者联系密切，但有很大不同。行政主体是一个法学概念，指的是享有行政权力、能以自己名义实施行政活动并且因此承担责任的组织；行政组织则既是法学用语，又是公共行政的概念。
