按照政策体系的结构，我国刑事政策层次可以划分为总的刑事政策、基本刑事政策、 具体刑事政策。总的刑事政策是指国家和社会在一个相当长的历史时期内确定的同犯罪 现象作斗争的指导全局的总原则。在我国刑事政策体系中即社会治安综合治理的刑事政 策。基本刑事政策是指国家和社会制定的，在较长时期内同犯罪现象作斗争的指导方针 和策略。在我国刑事政策体系中即“打防结合，预防为主”。但目前绝大部分学者都认 为“惩办与宽大相结合”是基本刑事政策，对此我不敢苟同，我的博士论文就是对我国 基本刑事政策的反思与重构，其宗旨就是要梳理中国新时期刑事政策的体系，确立正确 的基本刑事政策。笔者认为，惩办与宽大相结合不再是现行的基本刑事政策，她只能是 计划经济时期、阶级斗争为纲年代对“已然”之罪的总的刑事政策。这一政策如套用刑 事政策上只能是打击犯罪的对策和策略，而不是预防犯罪的对策。所以，在现代刑事政 策体系中，惩办与宽大相结合既不能将其作为总的刑事政策，也不能将其作为基本刑事 政策。但其中一些策略原则，如“首恶必办，胁从不问”，“坦白从宽、抗拒从严”、 “立功折罪、立大功受奖”可以作为具体的刑事惩罚政策。（参见吉林大学博士论文《 “反思与重构：中国基本刑事政策研究”》）。具体刑事政策是指国家和社会针对某一 阶段或某些犯罪现象制定的具体行为规范和行动准则。在我国刑事政策体系中包括刑事 惩罚政策和社会预防政策两大方面的具体刑事政策。显然，“严打”是刑事惩罚方面的 具体刑事政策。
在刑事政策体系中总的刑事政策居于最高层次和统帅地位，是关于政策的政策，其它 政策的制定和实施都必须以总政策为依据，不得与其相违背和抵触。基本刑事政策是总 的刑事政策的具体化，相对于具体刑事政策而言，基本刑事政策也具有总的刑事政策的 意义。具体刑事政策是基本刑事政策在特定时期或针对特定对象的具体化，其制定和执 行不能违背基本刑事政策的精神。而在实践中，由于我们忽视或轻视了总的刑事政策的 指导性，而一味地、片面地追求其可操作性，在社会治安综合治理本身的落实上下功夫 ，而导致总的刑事政策不能发挥指导全局、统揽全局、协调全局的作用，造成具体的刑 事政策越位。“严打”政策已经远远超越了其具体刑事政策的地位，似乎已成为统管一 切的总的刑事政策。因而，为“严打”正确定位、归位，是制约、控制“严打”政策使 用过频、过滥的有效途径。也是在刑事政策视野中善待“严打”的最符合实际的选择。
（二）从刑事政策法律化的视野中正确定位“严打”刑事政策
在法治的国度里，刑事政策的法律化是必然趋势。在立法发达时期，必然要充分发挥 法律的规制功能，限制刑事政策的作用。但在法治资源不充足，立法不发达的情况下， 刑事政策必然统领刑事活动，在刑事活动中担任重要角色。新中国建立以后由于在相当 长的一段时期内只有不全面的单行刑事法规，缺乏统一的刑法典，所以对犯罪行为的认 定、惩罚与预防，在相当大的程度上都是由党和国家颁布刑事政策，由司法机关依据它 来认定犯罪、惩罚犯罪，从而使刑事政策起到了法律规范的作用。由于刑事政策具有较 强的灵活性，司法过程就表现出了较强的阶段性与感性化，这一状况对社会秩序的建立 与稳定都带来了消极的影响。为此，我国制定了新中国第一部刑法典。从此，将经长期 司法实践检验验证的刑事政策予以法律化，成为法律规范的精神内容。但在刑法典颁布 以后，由于整个经济和社会形势的巨大变化及其本身的不完善，已经难以满足现实的需 要，大量的刑事政策便又有了复兴的余地，同时由于缺乏将刑事政策内容转化为司法依 据的途径，将其直接适用于刑事司法的过程和结果的随意性，使法律规范自身的稳定性 与严肃性受到了损害，使公众质疑法律的权威性，进而导致直到今天，在反复强调依法 治国，建设社会主义法治国家的情况下，我们还要追问法律和政策的关系到底是什么， 是政策大于法还是法律大于政策。所以，笔者认为，针对我国刑事政策泛化的现状，着 眼于建立法治国家的战略角度，要树立法律至上的价值观念，必须使“严打”刑事政策 走向法律化。
刑事政策法律化是指国家通过法定的立法程序将刑事政策转化为法律，或者说刑事政 策通过法律的形式表达和实现。刑事政策法律化可以在一定程度上满足刑事政策的合法 性需要，将刑事政策纳入法治轨道；刑事政策法律化可以使刑事政策具有相对更高的稳 定性；刑事政策法律化可以提高预防、控制犯罪行动方式、原则、规则、措施等的规范 性、指导性和权威性。刑事政策法律化是一般的趋势，但并非所有的刑事政策都需要法 律化，也不是所有的刑事政策都能够法律化，刑事政策法律化需要具备或者说符合一定 的条件，并需要按照一定的程序具体进行。一般说成熟的、稳定的、规范的刑事政策才 具有转化为法律的条件。[35]如1979年刑法规定了惩办与宽大相结合的刑事政策原则， 实则是对这一政策的法律化。“严打”刑事政策适用20余年来，已经基本稳定，并日益 规范，需要纳入法治的轨道。但要注意的是，法律是一个复杂体系，所以“刑事政策法 律化是在整个法律体系框架内实现的，而不是局限于单一的刑事法律，在整个法律体系 内刑事政策得以具体化。具体来说，刑事政策法律化通过刑法、刑事诉讼法、监狱法以 及其它行政法律实现”。[36]实质上，“严打”刑事政策从其产生之日起就纳入了法治 的轨道，并逐步法律化。如1983年8月，党中央作出《关于严厉打击刑事犯罪活动的决 定》后，1983年9月2日全国人大常委即通过了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子 的决定》，对“从重”政策进行了法律化。同时又通过了《关于迅速审判严重危害社会 治安的犯罪分子的程序的决定》，对“从快”政策进行了法律化。依据1979年刑法和19 79年刑事诉讼法以及人民法院组织法的规定，死刑案件由最高人民法院判决或者核准。 1981年6月，第五届全国人大常委会第19次会议曾作出决定，在1981年至1983年期间， 对于杀人、抢劫、强奸、爆炸、放火、投毒、决水和破坏交通、电力设备的罪行需要判 处死刑的，由省、自治区、直辖市高级人民法院判决或者复核。第六届全国人大常委会 对于《中华人民共和国人民法院组织法》又进行了修改，规定死刑案件除了由最高人民 法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准。但是，杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其 他严重危害公共安全和社会治安的判处死刑的案件的核准权，最高人民法院在必要的时 候，得授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使。后来，最高人民法院据此将大部 分死刑案件的核准权授予各高级人民法院行使。尽管1996年修改后的刑事诉讼法和1997 年修订后的刑法再次重新规定，死刑案件由最高人民法院核准，但是，最高人民法院将 死刑案件核准权下放各高级人民法院的做法一直延续至今。[35]（P366-367）这一方面说 明“严打”刑事政策已经逐步法律化，另一方面也要注意的是“严打”刑事政策法律化 与刑事法律的关系问题。政策与法律的关系，实质是政治权威与法律权威的关系。长期 以来，我国法律和政策之间一直处于紧张关系的状态，政策优先于法律，法律让位于政 策，法律只是实现政治目的的政策性工具，始终没有取得独立于政治的地位。“严打” 刑事政策就是在这种状态下实现法律化的，其实质不是刑事政策的法律化，而是法律的 强行刑事政策化。或者说是刑事政策的越位和扩张。“几十年的实践教训说明，刑事政 策的作用不能过分扩张，如果刑事政策作为理论指南的同时，又取代刑事法律成为具体 案件的直接标准，不仅会助长法律虚无主义，更将导致刑事案件惩罚无法规格化和明确 化。”[36]所以，刑事政策法律化必须要注意解决这种倾向，要坚持法律至上的原则， “法为本，政策为末”，本末不可倒置，刑事政策的制定与实施必须遵守、符合宪法和 法律，而不能超越宪法、法律。同时，刑事政策法律化也必须要遵循刑事法律的基本原 则、基本规律，不能突破刑事法律的基本界限。“在现代社会，对于国家来说，实现刑 事政策之预防犯罪、控制犯罪，并进而实现维护社会目的的同时，必须切实尊重并保障 公民的个人自由，并在最大限度上实现正义的要求。犯罪预防、犯罪控制，尤其是从低 层次向高层次的发展，需要复杂的强有力的国家权力系统支持，也需要丰富的权力策略 和艺术，同时更需要权力的法治化运作，以及国家对社会、公民个人之理性、主动性和 创造性的信任。”[35]（P352）这应该是“严打”刑事政策法律化的基本原则和底线。
