“社会不光产生一致化和类型化，也还产生个性化。”[15]行政部门间的功能差异愈大，则职能整合愈难。从职能分工来说，我国行政部门分工过多过细，较为形象的比喻有“七八顶大盖帽管一顶小草帽”，在政策制定主体不明确、目标不清晰、监察不到位的情况下，只会导致政策失序。在流域治理中，分别涉及水利部、环保部、农业部及地方政府，较大的河流或海域还涉及交通部海事局，一旦发生安全事故则涉及安监总局、监察部等。在缺乏监督的情况下，职能部门总有将自身公权力放大的本能，政策冲突不可避免，在践行大部制的背景下整合政策职能尤为必要。以春运为例，涉及铁路、公路、民航、水路交通和疏导指挥部门及各地政府，若铁道部与交通运输部继续各行其道明显欠妥，必须将铁路纳入大交通运输系统中形成职能统筹协调。从发展的视野来看，可建构各部门和地方政府自组织、强沟通、职能整合的网络治理模型，在信息共享中不断磨合、消除争议、彼此信任、增强合作。
（五） 跨区域、跨部门、跨层级的整体政策网络整合
我国各级政府条块分割的体制，阻碍了政策目标的协调，成为政策执行中多元协调的桎梏。从主体间性理论来看，其源于交往实践， “没有主体间性,就无法形成规则和没有理性”[16]，故需协调主体之间关系，促进多元政府和行政部门打破层级束缚，实现上下级的纵向整合、同级别的横向整合、跨部门跨层级的斜向整合，消除部门隔阂和促进区域发展。在网络治理中，“协调各方利益以解决条块分割的弊端，整合碎片化的资源以产生积聚效应。”[17]建构全图景式的交流渠道，尊重多元行政主体作为网络成员的参与权，基于共同目标建构信任机制和对话渠道，打破上级话语垄断和形成自组织体系，减少政策冲突、指引及时政策清理、整合网络，促进区域沟通、部门协调、整体协同发展。如环渤海区域治理，超越地方政府和农业部、交通部、环保部等，实现超越层级、打破条块的地方政府和行政部门间的政策网络融合。
（六） 政策网络整合中的民间力量参与
吸纳社团和个人参与到政策网络中，以此实现政策制定、清理、整合中的平等参与。“不平等会限制对话的可能性，禀赋较好的团体会运用公共领域实现特殊利益”[18]，中国古代士绅利用非正式权力影响当地发展，与地方政府共享当地事务管理权；现代则需要扩大政策网络的开放度，保障政府在服务中平等面对所有公民。当前政策的公共性与私人领域的界限日益模糊，相当部分的政策执行也通过服务外包形式交付个人，需要整合各方利益和尊重不同文化习俗。实际上，政策在实现公共目标时也承担保护个人权益的功能，吸纳民间力量监督促进政策整合。加之行政机关有部门私利、行政长官有任期制，政策制定和整合会有行政机关及行政人员的私利掺杂其中，故吸纳关心当地发展的人士参与政策监督与政策整合，会促进参与式民主的实现，政策网络效果也会更为奏效。
