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我国能源法律与政策关系的历史考察及其对《能源法》立法的启示

  

  将产业政策直接写入法律,在立法技术上也可以实现。具体的法律制度一般体现为以下四个方面的内容:


  

  产业结构政策法律制度。产业结构政策是指政府依据本国的产业结构演化趋势,为推进产业结构优化升级而制定的产业政策。产业结构政策针对产业间的资源配置结构优化与调控问题,其实质在于从推动产业结构的合理演进中求得经济增长和资源配置效率的改善。产业结构政策按照政策目标和措施不同,可以划分为多种不同的类型,主要有主导产业选择和支持政策、弱小产业扶植政策和衰退产业调整政策。具体到能源领域,能源产业结构的选择一方面与一国能源结构密切相关,另一方面也要符合世界能源产业结构发展的趋势。如国家鼓励在保护生态环境的基础上发展水电、核能、天然气、煤层气、风电、生物质能、太阳能、地热能、海洋能等清洁、低碳能源,提高清洁能源在能源结构中的比例等。


  

  产业组织政策法律制度。产业组织政策是指政府为了获得理想的市场绩效而制定的干预产业市场结构和市场行为的政策。产业组织政策针对产业内的资源配置结构优化与调控问题,其实质是政府通过协调产业组织中规模经济与竞争活力之间的矛盾,以建立正常的市场秩序,提高市场绩效。产业组织政策主要包括市场准入政策、竞争政策等。我国能源领域的产业组织政策事实上体现为能源投资政策及市场监管政策。如国家鼓励各种所有制主体依法从事能源供应业务,促进能源供应市场的公平有序竞争,提高能源供应服务质量和效率等。


  

  产业技术政策法律制度。产业技术政策是政府制定的促进产业技术进步的政策,是政府对产业的技术进步、技术结构选择和技术开发进行的预测、决策、规划、协调、推动、监督和服务等方面的综合体现。其主要内容包括产业技术发展的目标、主攻方向、重点领域、实现目标的策略和措施,是保障产业技术适度和有效发展的重要手段。能源领域产业技术政策的地位十分重要,因此,将其上升为法律具有重大意义。


  

  产业布局政策法律。产业布局政策是指政府为实现产业空间分布和组合合理化而制定的政策。产业布局的合理化,实质上是地区分工协作的合理化、资源地区配置和利用的合理化。产业布局政策一般有经济发展、社会稳定、生态平衡和国家安全等方面的目标。产业布局政策主要包括区域产业扶持政策、区域产业调整政策和区域产业保护政策等内容。受资源天然禀赋的影响,以及地区间经济发展不均衡的因素,能源领域的产业布局特征更为明显。如大型能源基地的布局选择,如果确属需要,也可以适当的在法律中加以体现。如国家在能源资源富集、符合大规模开发条件、对国家能源布局具有战略作用的地区建设能源基地。


  

  (三)财税等专项政策应当予以原则性的体现,不宜过于具体


  

  上述产业政策入法指的是将实体性产业政策上升到法律之中。而对于一些专项能源政策,典型的如财政、税收政策、价格政策、金融政策等,由于这些政策本身就属于一种政策工具,具有杠杆功能,需要随着经济形势的变化做出调整,所以不宜做出具体的规定。但是,应当给出一个大致的框架,比如可以规定采取哪些财政工具,而不规定具体怎么做。再如,对于价格政策可以原则性的规定:“国家按照有利于反映能源市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的原则,建立市场调节与政府调控相结合、以市场调节为主导的能源价格形成机制。”具体的价格政策则由价格部门会同能源部门做出操作性规定。



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