行政复议在其他国家与行政诉讼相比较一般居于补充性地位，但在中国，行政复议较之行政诉讼除了具有高效、便捷、专业等制度优势外，还具有行政特有的资源配置优势，更有利于行政争议的解决，实现案结事了，在有的案件中因而更有利于申请人利益的实现与保护。因此，行政复议与行政诉讼二元并行的行政争议解决机制在中国目前及未来的一段时间内有必要维持，[2]但前提是行政复议需要对复议体制、复议程序等重大制度进行专业性与公正性改造，使复议能够及时、公正化解行政争议。本文拟就《行政复议法》修改中的一些重大问题谈一些认识和思考。
一、转变行政复议的性质定位，在制度上保障行政复议公正解决行政争议，是《行政复议法》修改的基础
行政复议制度构建由立法者对复议制度性质定位而决定。修改《行政复议法》首先需要回应立法之初就存在、且延续至今的关于行政复议的性质之争。
行政复议的性质在理论上曾经存在行政说、行政救济说、行政司法说、司法说四种观点，在《行政复议法》的制定过程中则一直存在是行政机关的内部监督机制还是公民的权利救济机制之争。立法最终确立了行政复议作为行政内部自我纠错的监督机制的性质定位。
根据国务院提请全国人大常委会审议行政复议法(草案)的立法说明，“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。”行政复议制度的设计应当“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案程序，使行政复议司法化。”[3]内部监督机制的性质定位直接造成复议组织不独立、复议程序高度行政化等重大制度缺陷，导致复议工作面临严重的公正性质疑，妨碍了行政复议相对于司法所具有的专业性、便捷性等优势的发挥，没有真正发挥行政复议有效解决争议的作用。对行政复议到底是行政的内部监督机制还是公民的权利救济机制这个问题的判断应以行政复议的启动为逻辑前提，因为过程是启动之后的延续。既然行政复议与行政诉讼一样实行不告不理的原则，即行政复议因公民、法人或其他组织的诉求才能启动，那么，行政复议当然首先应当是公民的权利救济机制，否则，公民来申请行政复议目的何在？因此，权利救济才是行政复议的主要功能，而监督功能则在权利救济过程中得以实现，其可谓行政复议的副产品，[4]比较行政复议与审计、监察等内部监督机制，可以看到后者由行政机关主动启动，而非如行政复议那样应公民之诉求而启动。作为公民权利救济机制的行政复议在制度构建上首先应当体现出对公民在复议过程中的一系列基本程序权利的保护，不能将复议申请人排除在复议过程之外，如何在制度上增强申请人对复议过程的参与，加强复议过程的公开、透明是修改《行政复议法》需要解决的核心问题之一。
