政府公共警告不作为与作为的赔偿责任分析
徐信贵
【摘要】具有政府公共警告职责的行政机关的行政不作为直接或间接损害公民合法权益，该行政机关需承担相应责任。行政不作为导致损害赔偿责任分配应遵循按份责任原则。公共警告行政作为侵权责任的认定主要采用违法归责原则。行政机关的公共警告信息形成于法有据、程序正确，即使发布的信息错误或不准确，也不应承担法律责任。
【关键词】政府公共警告；行政不作为；行政作为；责任
【全文】
“在公共行政和私人部门行政的成有词汇中，责任一词是最为重要的”[1]。从责任的类型上看，责任又可以分为法律责任、道德责任、政治责任。而法律责任包括民事责任、刑事责任与行政责任。政府公共警告行为引起的法律关系是一种行政法律关系，涉及行政主体与行政相对人，故政府公共警告与民事责任关联性不大。政府公共警告行为可能触犯刑事罪名主要是刑法分则第九章的渎职类罪，如滥用职权罪、玩忽职守罪，责任认定相对比较简单，不是本文研究的重点。本文所探讨的主要是法律责任中的行政赔偿责任，即负有公共警告职责的有关组织，对其不作为或错误作为导致损害结果承担赔偿责任的特殊义务。
一、行政不作为下的赔偿责任认定
（一）信息缺失或迟缓是政府公共警告不作为的两种主要情形
行政是公民维持正常生活的基本保障力量，它对公民安全、健康具有一种天然责任。“行政除了提供福利之外，还负有保障国民安全、健康、舒适的生活，整备生活环境，管理社会风险的职责。如果行政不援之以手，国民的生存和安全就无以维持，行政所负有的这种责任，简单地说就是危险防止责任”[2]。由此而言，危险防止是行政的基本职能。政府公共警告是是行政机关履行危险防止义务的一种手段，但政府公共警告不会自动产生，它须以相关部门的发布行为作为前提。如果行政机关面对危险时选择不作为，那么人们往往就无法知晓危险、及时躲避危险，损害也就由此发生，由损害而产生的责任问题也被牵引出来。行政机关对其不作为导致的损害应承担责任当无疑问，至于赔偿责任的认定及范围则有必要澄明。在政府公共警告过程中，行政不作为主要是指因行政机关及其工作人员违反法律的规定，未发布或及时发布政府公共警告信息，从而对公民、法人和其他组织的合法权益造成侵害之情形。
（二）政府公共警告行政不作为的责任认定
认定行政不作为的责任首先必须明确其构成要件。杨小军先生则认为行政不作为问责的构成要件包括有应当作为的岗位职责、有怠于履行作为职责的行为事实和有危害后果。[3]杜仪方博士认为：“行政不作为赔偿责任的构成需要满足三个要件：第一，行政行为构成行政不作为；第二，申请行政赔偿的有效途径是附随行政诉讼一并提起；第三，该行政不作为属于行政赔偿范围”[4]；两位学者的视角不同，所得结论并无错误，但均只看见“硬币的一面”，仍有补充的空间。笔者认为，行政不作为的责任认定如包括两方面的内容，即事实上认定与法律上认定。事实上的认定主要是判断该行政行为是否构成行政不作为。具体而言包括以下几点：一是主体适格。不作为的行为主体是享有行政职权的行政机关、授权组织或受委托组织及其工作人员；二是先定义务，即行政机关有作为的职责；三是行为不作为的事实，即行政机关当为而不为或不完全作为；四是发生了损害结果，这种损害结果具有确实性，既包括实际损害也包括预期利益的丧失，但不是定推定的、主观想象的、虚构的损害；五是行政不作为与损害结果具有因果关系即行政不作为与损害结果具有联结性，正是由于行政不作为的存在才导致损害结果的发生。法律认定是指该行政不作为行为是否具有法律上的可责性，换言之，该行政不作为造成的损害是否属于法定的行政赔偿范围。行政不作为的责任应当以法律规定为依据，法律是人民大众之间、国家与公民订立的一种社会契约，如果法律没有规定该行政不作为的赔偿责任，那么即使该行政行为构成行政不作为也无须承担赔偿责任。
