3．农民个体的生存权与发展权
城镇国有土地上私人房屋的征收不改变被征收人的市民(或非市民)身份，而农村集体土地征收却不仅会造成重大财产关系变化，更会造成农民身份重大转化———“城镇化”。任何社会以某种身份为转移的法律地位、资源禀赋的获得都属于社会分配正义范畴，属于社会根本大法———宪法的调整对象。因此必须关注宪法视角中农民资源禀赋的丧失与其补偿的关系。农民资源禀赋在宪法上可被分为“生存权”与“发展权”两个逻辑阶段。近来不少研究认为，农村土地征收补偿标准仅是消极维持农民被征地后生活水平不降低。至于农民转为市民后谋生能力欠缺、陷于持续贫困等发展停滞、逆发展甚至生存困难等问题未得到有效解决———这是征地制度带给中国农民的最大伤害。[2]
二、以集体土地所有权为中心的被征收人权利征收补偿机制的不足
研究数据显示，在过去一段时期里地方政府支出的农村土地征收补偿成本，与其同期对所征收土地使用权再出让收入相比微乎其微。巨额赢余成为地方政府财政收入的重要来源，构成“土地财政”。在一些学者看来，国家通过地方政府的征收补偿机制剥夺“原本属于农民集体”的土地转变用途时的增值利益获得权(土地发展权)，贬低农民集体土地所有权的经济价值———这违反了交换正义。改革的方向自是将“原本属于农民集体”的土地转变用途时的发展权归还农民集体。[3]但笔者以为这种方案长于道德宣誓，短于符合社会实际的可操作性。
(一)农民集体土地所有权的“无价性”
综观奉行土地征收完全补偿原则的国家与地区，公平补偿的前提是存在足以发现其中土地发展权价格、各当事人对土地发展权贡献率的土地市场。[4]由于我国并不存在统筹城乡的土地所有权一级市场，[5]也不存在国家土地所有权与农民集体土地所有权均被征收情况下的土地发展权的价值比较，于是缺乏量化构成农民集体土地所有权价值主体的发展权的市场机制。国家和集体就土地发展权的分享公平性衡量就只能借助“分配的价值观与道德标准”。[6]从分配正义上看“国家”与“农民集体”显然不可能是功能近似与法律地位平等的“民事主体”———只有国家才能在包括城乡居民的全部公民范围中分配土地增值利益(虽然它并没有做到)，而农民集体只能在其成员范围内进行分配(如有)，既排除了其他农民集体成员的参与，更排除了数量庞大，并会成为将来人口主体的城市居民对农村土地增值利益的分享。虽然城市居民可以从城市生活与工作条件乃至社会保障等方面间接分享土地财政背景下城镇土地增值利益的转化形式，但与农民仅就集体成员身份就可廉价甚至无偿获得承包经营权、宅基地使用权，乃至更为直接的就农民集体土地所有权征收补偿利益的分配权相比，显然更难以量化。同时与农民改良农地而直接增加地力不同，任何具体地块向非农用途的转用增值都不可能靠地权人一己之力实现，而是包括城市社会投资的共同发展结果。赞成将集体土地发展权配置给农民集体的学者自己也认为:“公正的标准依赖于社会的大部分成员毫不犹豫地接受的道德原则或价值判断。”[7]将土地发展权全部分配给农民集体，能否让今日饱受高房价等困扰，不仅难以分享城市国有土地发展权增殖收益反被其累的广大普通市民阶层在道德选择上“毫不犹豫地接受”实在让人怀疑。而撇开这样一个日益庞大的人群的赞成何谈“社会的大部分成员毫不犹豫地接受”。足见所谓集体土地发展权“原本属于农民”的分配正义观欠缺广泛民意基础，更因难以说清社会各方对农民集体土地发展潜力的贡献份额、难以确定农民集体土地所有权中“原本就属于农民集体”的土地发展权比例而难以落实为法律手段。
