农村集体土地征收中被征收人的权利缺损及其补全
——从以集体所有权为中心到以农民用益物权为中心
张力
【摘要】农民集体土地所有权由于缺乏一级市场上的价值发现机制，同时公益性征收中土地改变用途未必能产生地价增值，导致农村集体土地征收中被征收人权利缺损难以通过以集体所有权为中心的补偿制度来弥补。新农村建设中农民土地承包经营权等用益物权不仅是未来农民个体生存权与发展权获得实现的主要法律形式，农民用益物权流通市场的发展也使之更充分的被市场发现价值，从而针对农民用益物权的专门补偿适合成为弥补农村集体土地公益性征收中被征收人权利缺损的新的制度中心。
【关键词】征收补偿；集体所有权；农民用益物
【全文】
一、农村集体土地征收中被征收人的权利缺损
根据《物权法》第42条第1款的规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”可见征收法律关系中的直接被征收人是“农民集体”。但《土地管理法》第48、49条，《土地承包法》第32条及《物权法》第42、121、123条均赋予农民个体在集体土地被征收中的程序参与权、土地补偿费最终受益权、就地上附着物独立的补偿请求权等，故农民个体应属最终被征收人。判断对被征收人的补偿是否合理、公平的前提是清晰判明在征收中集体直接失去了什么权利、农民因集体失去上述权利而失去了什么权利，这些权利中有哪些依法获得了什么程度的补偿。这样，未获补偿的权利内容一目了然，成为衡量补偿是否公平合理的参数。
(一)集体土地被征收中农民集体所有权的缺损
作为直接被征收人，农村集体在征收中失去了土地所有权与归集体的地上附着物所有权。国家为此支付的补偿对价的主要形式在《土地管理法》与《物权法》中均称为“土地补偿费”。《土地管理法》第47条规定:“征收土地的，按照征收土地的原用途进行补偿”。所有权作为原始、完全与无期的物权其权能具有不胜枚举性，这代表了权利人实现使用价值与价值的难以预测、限量。征收集体土地以原用途进行补偿宣布了对农民集体土地所有权原用途(主要就是农业用途)以外用途开发引起的价值增值的不补偿原则，否定了农村集体土地“发展权“(开发权)之于集体土地所有权的内涵地位。作为补偿依据的“被征收前三年平均年产值的六至十倍”之类的“产值倍数法”，则令农民集体所有权再次降等———即便是原用途也仅仅是有限期限内的用途，否认了所有权的“无期性”。根据《土地承包法》关于耕地承包期最长30年的规定，不难形成农民集体土地所有权的征收补偿标准被贬低到农村土地承包经营权水平甚至以下的印象。
