综上所述，我国宪法对委员长会议的定性——处理常委会的“重要日常工作”，是适当的；《全国人大组织法》第25条将宪法这一规定细化为四个方面，前三个方面是合宪的，第四项（处理“其他重要日常工作”）也是合理的，但在实践（包括立法实践）中被滥用了；《立法法》、《全国人大常委会议事规则》和《监督法》等法律中对委员长会议的有关规定却大大地扩充了委员长会议的职权，超出了处理常委会“重要日常工作”的范围，有违宪之嫌。在实践中委员长会议更是权力膨胀，几乎成为常委会的领导机关，行使了许多属于常委会的职权。如2005年12月16日，第十届全国人大常委会第40次委员长会议完成了对《行政法规、地方性法规、自治条例和单性条例、经济特区法规备案审查工作程序》的“修订”，并“通过”了《司法解释备案审查工作程序》，这样的规范性法律文件其制定和修改权都应属于全国人大常委会。又如2008年12月15日，第十一届全国人大常委会第十五次委员长会议听取了全国人大常委会预算工作委员会关于同意财政部在预算批准前预拨项目支出资金的汇报，同意预拨一定比例的项目支出资金,将庞大的4万亿财政支出直接排斥在了预算审批监督之外。[17]委员长会议的这些做法在一定程度上已经改变了人大的民主议事性质，将其演变为了“二政府”，使人大正朝着行政集权化而不是民主化的方向发展，这是令人十分担忧的。
【作者简介】
马岭，中国青年政治学院教授。
【注释】 商务印书馆辞书研究中心修订：《新华词典》（2001年修订版），商务印书馆2006年版，第138页。
据不完全统计，1954年一届人大副委员长有15位，1959年二届人大有16位，1965年三届人大有18位，1975年四届人大有23位（含届内补选），1978年五届人大达到30位（含届内补选），1983年六届人大有21位（含届内补选），1988年七届人大、1993年八届人大和1998年九届人大，副委员长数均为19 位，2003年十届人大副委员长有15位，2008年的十一届人大副委员长人数是历届最少的（13人）。“13位副委员长9张新面孔”，晶报多媒体数字报刊平台，
http://jb.sznews.com/html/2008-03/16/content_99262.htm，访问日期2011年9月26日。
有关人员的选举程序也有待改进，《全国人大组织法》第13条规定：“委员长、副委员长、秘书长、委员的人选……由主席团提名，经各个代表团酝酿协商后，再由主席团根据代表的意见确定正式候选人名单。”“委员长会议组成人员的选举主要是通过提名推荐、民主协商、酝酿讨论、投票选举四个环节，这是组成人员产生的人大轨道；但在操作层面，执政党运用多种方式在代表候选人提名、协商讨论和投票等环节都通过各种方式施加影响，以最终掌握人大选举，这是组成人员产生的政党轨道，其中中共中央和全国人大常委会党组发挥了重要作用。”“在1993年，香港、澳门代表团16位全国人大代表根据当时《选举法》有关规定向常委会办公厅提交了一份建议，要求在选举副委员长过程中也实行差额选举。数日后常委会秘书处即向该建议的主要起草人做出正式回复，解释等额选举副委员长的合理性，主要有四点：第一，副委员长人选已是经各党派、团体民主协商慎重选择的结果，并且考虑这些人选时还要全局考虑人大常委会委员长、国家主席和副主席、国务院总理以及其他高级官员的候选状况，如果差额选举不利于中国政治稳定；第二，这是为了照顾民主党派候选人顺利当选，否则差额选举很难保证其能当选，不利于民主党派发挥参政议政作用；第三，这是对少数民族和人民团体候选人能够顺利当选的倾斜照顾；第四，现行表决制度赋予了人大代表和常委会委员赞成、反对、弃权以及另外提出候选人的权力，因此也无必要差额选举。”冀业：《全国人大委员长会议组织与权力运作研究》，110法律咨询网，
http://www.110.com/ziliao/article-135358.html，访问日期2011年9月26日。。
蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第476页。
中国社会科学院语言研究所辞典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆1996年版，第1068页。
《
全国人民代表大会组织法》第
29条规定：“常务委员会会议由委员长召集，一般两个月举行一次。”
张春生主编：《
中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第88页。
李飞主编：《
中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》，法律出版社2008年版，第84页。
同前注④，蔡定剑书，第477～478页。
调查研究工作是保证常委会工作质量的重要环节，笔者认为，调研应属于专门委员会和工作委员会（主要应是专门委员会）而不属于委员长会议的工作范畴；在常委会或专门委员会决定调研后需要对有关调研作出安排，这种十分具体的工作又主要应是各办事机构的工作，委员长会议不必多插手。至于调研后的分析研究，所提出的具有针对性、前瞻性、可操作性的建议和意见，为常委会审议该工作提供第一手资料等等工作，都应当由专门委员会、工作委员会负责（其中如需要启动询问、质询、特定问题调查等程序，则只能由专门委员会、而不能由工作委员会进行）。
常委会的服务机构主要有秘书处、办公厅、法制工作委员会、预算工作委员会等，“办公厅下设秘书局、研究室、联络局、外事局、新闻局、信访局、人事局、离退休干部局、机关事务管理局、机关党委，另有培训中心、信息中心、中国民主法制出版社、中国人大杂志社、图书馆、会议中心和大会堂管理局为事业单位。”“办公厅、法工委、预算工委和各种委员会的办事机构，都是全国人大常委会的服务机构，受委员长会议和秘书长统一领导，由秘书处统一协调工作。”同前注④，蔡定剑书，第488～492页。
笔者认为，为进一步加强人大的民主法制建设，委员长会议的地位应适当淡化，专门委员会的作用应有所加强；委员长会议领导下的办公厅、秘书处的权力应适当削减，专门委员长的办事机构应发挥更大的作用。
专门委员会和工作委员会的区别，一方面是成员不同（前者是人大内部成员，后者是人大外的工作人员）；另一方面是，专门委员会的工作是人大行使权力的一部分、一个环节、一个程序，是权力链中的一链（但一般不能单独发生效力），工作委员会是人大以外的机构在为人大工作做准备，是权力行使之前、之中、之后的环节（但主要是之前、之后）。有学者认为，“工作机构和办事机构并没有严格的界说，它们都是职能机构的附属机构，都为职能机构提供服务。当然，这种服务的性质有所不同，工作机构侧重为职能机构提供直接的工作服务。办事机构侧重办理行政后勤服务事项。”同前注④，第476页。笔者认为工作机构（专门委员会）和办事机构（工作委员会）之间还是应该有较为明确的界线，但这一界线怎么划，则还需进一步研究。
同前注④，蔡定剑书，第492～493页。
虽然《
宪法》第
68条第2款规定委员长会议处理的是“常委会”（而不是人大）的重要日常工作，但人大会议由常委会“召集”（《
宪法》第
61条），因此，委员长会议也可能、可以筹办人大的会议。如2011年2月16日，11届全国人大常委会第57次委员长会议建议，“常委会十九次会议审议拟提请十一届全国人大四次会议审议的全国人大常委会工作报告稿，审议十一届全国人大四次会议议程草案、主席团和秘书长名单草案、列席人员名单草案”，在此委员长会议建议的是“常委会”议程，但该议程涉及即将召开的人大会议议程，因此委员长会议也间接地参与了人大会议议程的确定。而委员长会议的这类“建议”又往往是以办事机构的大量工作为基础的。
同前注⑦，第92页。
周芬棉：“
预算法修订进入倒计时，各界关注控制预算支出行为”，2010年01月21日，新华网。关于此次会议的报道可参见“吴邦国主持召开第十五次委员长会议，决定十一届全国人大常委会第六次会议12月22日至27日在京举行”，《人民日报》 2008年12月16日。
