就诚信原则向宪法的扩张,我国学者和外国学者皆有论说,容分述之。
就我国学者而言,论者认为宪法中的诚信原则意味着确立行使国家权力的道德,以此制约和规范国家权力的行使。出于对人的尊严和人权的尊重,国家在其权力运作过程中必须诚实信用地对待每一个公民。为此,要求国家权力遵守法的安定性原则,不能朝令夕改,由此保证老百姓的信赖利益。[10]还有论者认为,宪法上的诚信原则意味着政府与人民之间的协同关系,双方皆须遵守诚信原则,任何一方背信都要承担责任。这种观念打破了主权者不可为非的教条,意味着政府亦可为非。所以,宪法上的诚信原则之确立必将导致有限政府理论、政府与人民平等论。[11]更有学者指出了诚信原则在宪法上的如下表现:“ 1.立法必须公布才能生效;2.法律一般不得溯及既往;3.基于公共利益的需要修改或废止法律时,要对因此遭受损害的人进行赔偿。”[12]不难看出,宪法诚信原则以政府与人民权利义务的相互性为基础,是公民时代的产物,只有在这样的时代,人民才不仅仅承担义务,不享有权利,而政府只享有权利,不承担义务,那是臣民时代的情况。
就外国学者而言,智利学者Jose Antonio Ramirez Arrayas认为,诚信原则首先是宪法解释原则,它要求按照平等、大多数人的精神和物资共同福利之实现的要求来解释宪法;其次是一个行政原则,它要求在正义的框架内行政,而这样的正义就是共同福利、机会平等和政府行为透明;最后,它是一个国家活动的原则,它要求以国家机关的决定保护人们既得的权利。[13]阿根廷学者German J.BidartCampos认为,在联邦制条件下,有联邦忠诚原则与联邦诚信原则之设,它首先要求联邦国家、联邦成员以及其他主体都在行使自己的职权时诚信行事;其次要求立法机关不得朝令夕改,损害法律的可预见性和安全性。[14]确实,联邦有如婚姻,如果参与方无诚信,则无宁日,必致崩溃。
三、诚信原则向行政法的扩张
诚信原则发源于契约关系,既然如此,凡有契约存在的地方,即有诚信原则之适用。按社会契约论的观点,公民与政府之间存在契约关系。因此,行政关系当然应适用诚信原则。[15]基于这一原则,应构筑诚信政府,官民互信。而且,行政法像民法一样是以有限的规则应对无限的社会现实,确立诚信原则对于处理法无明文的社会现实极为必要。[16]由此,一些国家和地区的行政法把诚信原则规定为自己的原则,例如1996年韩国《行政程序法》第4条第1款规定:“行政机关执行职务时,应本于诚实信用为之。”葡萄牙1996年《行政程序法》第6条第1款规定:“在行政活动中以及行政活动的所有手续和阶段,公共行政当局与私人应依照诚信规则行事并建立关系。”我国台湾地区2001年的“行政程序法”第8条规定:“行政行为,当以诚实信用之方法为之,并应保护人民正当合理之信赖。” [17]此条与《德国民法典》第242条何其相似乃尔!可见台湾地区的这个行政法规定是从民法的类似规定中借用过来的。
以这些立法为基础,国外关于行政法中的诚信原则的研究专著也不少,它们有墨西哥学者Jesus sGonzalez Perez的《行政法中的诚信一般原则》、意大利学者Francesco Manganaro的《诚信原则与公共行政活动》、巴西学者Jose Guilherme Giacomuzzi的《行政道德与公共行政中的诚信—行政道德的教义学内容》。
行政法中的诚信原则有何表现呢?就其涉及行政机关的方面而言,它表现为以下要求:(1)行政职权的运用须以维护公共利益作为基本出发点和最终归宿;(2)行政职权的运用须顾及相对人权益;(3)行政机关应保证意思表示的真实、准确、全面;(4)行政机关应恪守信用,保证相对人的正当信赖;(5)行政机关应及时行使行政职权,超过合理期限行使职权将构成违法;(6)行政机关行使职权应注意平衡公益和私益,保证行政决定的公平合理。[18]不难看出,这些行政诚信行为的特点是客观诚信多,主观诚信少,但还是有,例如,行政机关超期不行使职权的,而后不得再行使的规则就是为了保护行政行为相对人的主观诚信:我误以为你不行使了,现在你突然行使,破坏了我的信赖,由此你不得再行使。