行政裁量缩减论
史艳丽
【摘要】裁量缩减一方面意味着人民权利保护及救济途径的强化，另一方面则是对行政自由决定的限缩。然而，法律既然赋予行政机关裁量的余地，将立法者赋予行政权的空间予以限缩，如果没有充分的理由，难免会有侵犯立法权与行政权的疑虑。因此，裁量缩减只能是一种非典型的例外情况。在此背景下，我们需要探讨，到底是哪些因素可以导致行政裁量缩减？同时，这些因素在何种情况下导致裁量的缩减？以及裁量缩减的结果如何？
【关键词】裁量缩减；构成要件；判断基准；构造体系
【全文】
一、导言
行政受法的拘束，是法治国家的基本要求，也是行政权具有民主合法性的基础。同时，行政权具有主动、积极的特性，担负处理公共事务及实现公共利益的职责，行政机关不应只是单纯的“执法机器”，其权力的运作往往带有某种程度的创造性与形成性。[1]而且社会公共事务多元复杂，基于合目的性的考量，也必须让行政权享有某种程度的权宜性与自由性，才能合乎个案正义的要求。[2]此种行政自由性的观念，在行政法规的规范方式上，表现得最为清楚，其不仅彰显在制定行政法规的授权上，更为重要的是行政机关在作出具体决定时，享有一定的活动与判断空间。具体而言，立法者一方面在法律构成要件中使用不确定法律概念作为规范要素，另一方面则是在法律效果部分，借助“得为”的规定，使法律效果的发生与行政手段的选择，立基于行政机关的裁度推量。[3]在此规范方式下，行政机关可以透过不确定法律概念的解释适用与裁量权的运用，获得一定程度的自由活动空间。然而，在依法行政原则的要求下，这个自由活动空间的内涵及其范围成为行政法学上争论的焦点，构成行政法解释学上的核心问题。
一般而言，行政机关在行使裁量权时，考量是否或如何采取措施时，并非毫无限制，其必须审慎斟酌各种可能情况及其行为的必要性，行政裁量不仅必须合乎公益上的必要性、衡平性及合目的性，而且应该遵守法治国家的基本原则，不能悖离理性或违反平等原则及禁止过度原则。[4]因此，行政裁量的范围在一定条件下可能受到限缩，甚至在特殊情况下，仅有惟一合法决定可以选择，对此学者称之为裁量缩减至零。[5]此种惟一的合法决定可能有两种型态：一是不得作为，行政机关若采取措施，即构成裁量瑕疵，相对人可以提起行政诉讼予以撤销；二是必须作为，甚至仅能以特定的方式为之，如果行政机关拒绝或怠于为之，则相对人可以提请课予义务诉讼或一般给付诉讼，造成损害的还可以要求赔偿。[6]
上述裁量缩减理论修正了裁量理论的内涵。裁量规范一方面授予行政机关行为的空间，却因为裁量缩减的缘故而使此空间部分或完全的消失，以至于行政机关又落入几乎是羁束行政的境地。换言之，裁量缩减一方面意味着人民权利保护及救济途径的强化，另一方面则是对行政自由决定的限缩。然而，法律既然赋予行政机关裁量的余地，将立法者赋予行政权的空间予以限缩，如果没有充分的理由，难免会有侵犯立法权与行政权的疑虑。因此，裁量缩减只能是一种非典型的例外情况。在此背景下，我们需要探讨，到底是哪些因素可以导致行政裁量缩减？同时，这些因素在何种情况下导致裁量的缩减？以及裁量缩减的结果如何？这些问题都有深入思考的必要。
