最后，国家事实上的强制性。虽然行政指导的效力在学界依然存有争议，但是其事实上的拘束力却已经得到公认。[25]日本《预防接种法》在修改后将法定接种义务（原第4条、第5条）改为自愿接种（第8条）[26]。但在取消强制接种后，行政机关却改为采用行政指导、行政奖励等非强制手段，使国民事实上依然接受国家的安排。[27]从另一个角度而言，由于国民对于预防接种安全性缺乏自主判断的能力，国民往往会不自觉产生一种协助国家公众卫生事业的社会责任感，从而接受国家的行政指导和行政奖励。[28]我国的预防接种领域也存在类似于此的行为导向。根据《关于做好入托、入学儿童预防接种证查验工作的通知》[29]的规定，“托幼机构和学校要充分利用多种形式向学生及家长宣传预防接种意义和有关知识；应当将查验预防接种证纳入儿童入托、入学报名程序，在报名须知中明确告知查验预防接种证的要求和国家免疫规划要求接种的疫苗种类，要求没有预防接种证或未按国家免疫规划接种疫苗的儿童，在入托、入学前应到居住地的接种单位补办或补种。”也就是说，接种疫苗的行为虽然没有被强制实施，但是却成为了孩子入托入学的前置条件，相信很少会有家长拒绝这项“非强制性”的任务。同样，在药品、食品等其他领域，出于对行政行为的惯性服从，相对人往往会受制于行政机关的非强制性行政指导。
上述是笔者在考察预防接种领域后所作出的归纳，虽然风险领域不同于其他领域的特性绝不止于这些，但至少我们可以从中洞悉出风险社会下国家所应处的地位。引用东京高等法院的判决：“国家有努力致力于防治预防接种损害的责任，虽然这种责任从全体民众的角度而言只能够被认为是一般的、抽象的政治和行政义务；但是从接受预防接种的每一个国民而言，国家的这种责任就已经超脱于政治义务的范畴，而是法律关系上的义务”。[30]
三、风险领域的国家赔偿责任——超越行政裁量的义务
日本的《预防接种法》成立于1948年，该法在第20条第2款中规定厚生大臣在推进预防接种的过程中必须实施以下事项：“说明对该疾病采取预防接种的意义、有效性以及安全性；普及该疾病采取预防接种时相关的启发和知识；制定与该疾病预防接种相关的正确的实施方针；确保该疾病预防接种的研究开发和疫苗的供给；致力于该疾病预防接种有关的国际合作事宜；推进其他与该疾病预防接种相关的重要事项。”依照日本国家责任理论，当国家违反上述义务，并在已经预见且能够避免的情况下没有行使权限而最终导致损害的，可以根据日本《国家赔偿法》第1条第1款的规定[31]以权限不行使为由追究国家责任。[32]然而事实果真如此吗？
在早期针对预防接种所提起的国家赔偿诉讼中，被害者认为由于医生[33]没有对接种者进行专门的检查而导致事故的发生，其违反了注意义务中的问诊义务，由此被害者以国家为被告提起国家赔偿之诉。但是法院在审理案件时却认为，虽然相关规定明确了医生的问诊义务，但是对于欠缺有关预防接种副作用认识的医生而言，并没有义务对接种者进行专门的检查，概括性、抽象性的提问就可以认为已经尽到了应有的问诊注意义务而无需承担国家赔偿责任。而在这以后，许多下级法院都以此判例为依据处理类似案件。[34]也就是说，虽然《预防接种法》以及其关联法律中规定了非常详尽的国家注意义务，但是看似明确的概念实际上却可以由行政机关进行裁量，更不用说在规定中本身就存在的“正确”、“重要”等大量具有判断余地的不确定法律概念。
裁量权的赋予是为使行政机关能够将僵化的法律条文适用于鲜活的个案事实。毕竟，立法机关在指定法律时面对的任务林林总总，不可能注意到社会生活的每个细节，只能总括性作出规定。基于此，为确保行政机关能够在实践中正确行使其职责、尽可能对当事人实现公平和正义，行政裁量权必不可少。行政裁量权的存在使得行政主体能够在一定程度上对其是否行使以及如何行使其权限具有自主权。行政机关在处理个案时一边对相关法律条文进行解读，同时又必须掌握不同个案的发生背景及具体事实，令“眼光流转往返于事实与规范之间” [35]。但是也不可否认，行政机关所广泛拥有的裁量权却成了其避免承担国家责任的最佳理由。[36]
